人事争议处理的若干问题.doc

赢了网s.yinglex 遇到劳动法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>> xs.yinglex人事争议处理的若干问题人事争议处理的若干问题四川精济律师事务所 何宁湘律师 人事争议 法律适用 争议处理 实务 发展趋势  长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。  自2003年9月5日生效的最高人民法院·法释一三号最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定，人民法院处理人事争议案件有了受理与指导具体人事争议案件审判工作的依据。从而使人事行政部门的人事争议处理得以正式启动，行政人事处理与司法审判得以接轨，人事争议当事人获得了司法救济途径。人事争议司法解释虽然使人事争议处理驶上了司法处理-诉讼的轨道，司法解释虽然给了事业单位工作人员的司法救济途径，提供了事业工作人员申诉加诉讼之平台，它是我国人事工作开始从行政人事管理走向法治的可喜之大事。而现人事争议司法解释已执行两年有余，但诉讼必须要有基本法律的支持，必竟人事争议纠纷中的实体问题处理缺少可适用的法律规范根基，在过去的两年中，人事争议案件处理实践中不论仲裁机构仲裁，还是人民法院审理过程中均出现了诸多非常棘手的现实问题，且这类问题在各地仲裁机构、基层法院重复出现，如何面对这些实践中的问题仍不可回避的摆在法律人的面前。 本文试图透过对人事争议司法解释、最高人民法院、各地省级法院的司法文件、各省地方法规或规范性文件，以及人事争议纠纷的部分案例，对人事争议纠纷处理中出现的一些问题作分别讨论。 一、人事争议纠纷处理方式 长期以来，我国人事制度是由政策与行政文件相结合而建立起来的，调整人事关系也主要依靠政策与依据政策形成的人事行政文件，几乎没有一个完整人事法律规范性文件。人事争议涉及到我国人事管理制度以及整个人事工作的各个环节，人事争议处理是我国现行人事制度与人事工作中不可回避的重要事项。正确适用现有法律及人事争议相关法律规范，在社会转型期内，及时、公平、合理、合法地处理好人事争议对推进人事制度改革，促进社会稳定、建设、发展和谐社会具有十分重要的意义。 广义地说，人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。也就是说，人事争议主体的范围较广，只要是人事行政管理的相对人均属于人事争议的主体。同样人事管理行为也非常宽泛，是能够引起人事争议，即能引起人事争议的囊括全部人事管理事项与管理行为，包括具体行为与抽象行为。 在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议处理范围内所涉及的主体与人事管理行为都不可能是广义的，同时在现阶段也不可能针对抽象的人事管理行为。最高人民法院法释一三号最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定第三条规定的"人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。"是狭义的，且是非常狭窄的。主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为"因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的"三类争议。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。大部分人事争议事项，诸如经常出现的、直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于或不纳入人事争议处理机关的受理范围。 目前处理人事争议的方式有： 1、人事争议仲裁： 人事争议仲裁制度设立在90年代由国家人事部作出，但那时的人事仲裁是在人事行政机关直接领导下，主要以人事政策文件为依据而进行的，对人事行政机关与其领导下的仲裁机构所作出的处理或裁决均不能提起诉讼，其完全是"人事行政"活动。在人事仲裁制度上以及实体和程序上均没有相应的法律规范可依，故人事争议仲裁自始就不具有任何法律意义。当时的人事争议仲裁工作也就基本呈"无案可裁"的状态。 2003年9月5日生效的人事争议司法解释第二条规定无疑是这种状态与现行人事争议仲裁的分界线，正如人事部称人事争议司法解释"表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道"。现行人事争议仲裁被人事仲裁司法解释设定为人事争议纠纷司法处理的前置，虽然此时点的人事争议仲裁仍不具有明显的法律特征，但由于人事争议前置是启动人事争议司法审判处理的法定起点，提起人事争议仲裁是起动司法审判程序的必要条件，即人事争议仲裁在这样情形下被被动地渗透和注入了法律意义，故人们将人事争议仲裁这种处理方式"理解"为"准司法"活动。 "准司法"活动自然是相对司法活动而言。"公力救济也称司法救济，即权利主体请求国家权力介入纷争的解纷程序，如诉讼。在私力救济型和公力救济型之间，还有一种过渡型程序，它与诉讼存在诸多方面的相似性，不过它依靠社会力量而非国家权力解决纷争，故有学者称其为"类司法程序"， 如调解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我们所说的"准司法"。" 何谓"准司法"? 不论在法理还是法律实践上，至少在我国法律规范中没有一个明确的概念。人们对其的使用与提法不外乎涉及两类情形：一是可以进行裁决，但是没有司法机关所具备的国家强制力的行为，如劳动争议仲裁。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行为，如司法鉴定、公证等等。从准司法的字面意义以及国家对其进行控制的角度看，准司法行为大致可界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有一定裁判权或证明权的行为。人们认为的准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、海事仲裁、国际贸易仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。而我国已实行十多年的劳动争议仲裁与现行人事争议仲裁都不属于我国仲裁法的调整范围，其与司法活动、与仲裁法调整的仲裁制度地位相比较，当属于"民间司法"性质，虽然这两类仲裁不具有直接的国家强制力，但在设置体制上与仲裁法制度下的仲裁机构有着共同的行政属性，故它当属"准司法"行为范畴。应当认识到一种情形，"仲裁审理程序的严格化以及仲裁裁决在一定条件下的强制执行力，已使得仲裁不断失却其个性而与诉讼趋同" 。 2、人事争议纠纷的诉讼： 对于人事争议纠纷诉讼，司法解释设立成了完全与劳动争议仲裁一样的程序模式。这里所说的"一样的模式"是指在适用程序法上的相同：(1)、前置：即必须先经过仲裁，人民法院方予以受理；(2)、受案范围：必须符合法律及相关规范、司法解释规定下、限制下的各类争议，否则即使人事争议仲裁机构作出的何种仲裁裁决，人民法院不予受理；(3)、审理机构：审理人事争议纠纷案件由人民法院审理劳动争议案件的审判庭承办。 3、人事争议的调解： 这里所说的调解，不讨论仲裁机构在办理人事申诉过程中所进行的调解，也不讨论人民法院依据民事诉讼法在审理案件过程中的调解，而专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。 人事争议的调解雏形大体出现在2001-2003年间，源于事业单位人事制度改革。人事部、各省地市政府部门在其文件，如福建省人事厅的关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见中提出"受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表和工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。"，国家人事部在关于深化事业单位人事制度改革的实施意见中提出了，"加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益"。 大致设立人事争议调解最早的是中国科学院，1997年8月12日·科发人字0443号中国科学院人事争议调解试行办法，该试行办法经国家人事部审核同意中科院下发。2017年6月6日成立了中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会。有意思的是，中国科学院人事争议调解试行办法出台近10年仍在试行；在同日下发的中国科学院北京分院人事争议调解指导委员会工作规则第一条规定"为保障中国科学院人事争议调解试行办法的顺利实施，参照中华人民共和国劳动争议处理条例及中华全国总工会工会参与劳动争议处理试行办法制定本规则"也就是说，该委工作规则依据了劳动法律法规以及人事部的规章两部分所制定。 虽然我们说人事争议的调解与仲裁大致都属于"准司法活动"，调解与仲裁的共同特点是都有解决纠纷的第三者，都属于对争议的非权力解决方式。不过，具体到人事争议的调解与仲裁，它都不同程度的具有行政属性，也具有一般意义上两者的区别，即调解是有第三者介入状况下的主持的双方交涉，仲裁是在交涉基础上的第三者判断；调解没有仲裁那样的相对严格的程序限制；调解不成不会产生相应的后果，而仲裁缺席，仲裁机构仍会作出相应的裁决。 完整设立人事争议调解模式的，是深圳市人事局关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见，该意见规定"部门所属事业单位发生的人事争议，由其行政主管部门的人事争议调解委员会负责调解或协调；市政府直属事业单位发生的人事争议由本单位的人事争议协调委员会负责协调"、"人事争议调解委员会可以由工会、人事、监察等方面的代表组成，同时可以聘请有关方面的专家参加。人事争议协调委员会可以设在职工代表大会或工会委员会，由职工代表大会或者职工大会推举的职工代表、工会代表或法定代表人指定的代表组成"、"人事争议调解委员会负责调解本部门所属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议；协调本部门所属事业单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议协调委员会负责协调本单位与其工作人员之间除履行聘用合同、聘任协议书外发生的人事争议；市政府直属事业单位与其工作人员之间因履行聘用合同、聘任协议书发生的人事争议，由双方当事人协商解决，在协商的过程中，协调委员会可以提出建议"、"当事人提出调解申请。当事人自知道或应当知道其权利受到侵犯之日起30日内，向人事争议调解委员提出调解的书面申请"、"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"。 虽然深圳市人事局的该意见，仅属于政府职能部门的规范性文件，且能够调解的范围也仅限于"因履行聘用合同、聘任协议书所发生的争议"，同时也与现行人事争议仲裁规则存在着一些致命的冲突，即使如此，意见无疑确立了深圳地区人事争议的调解处理机制，为人事争议当事人提供一种获得争议处理的救济方式。 二、人事争议纠纷处理方式的合法性 上面所列的人事争议纠纷的三种处理方式中，目前人事争议仲裁与人事争议诉讼两种方式均具有合法性，这点是肯定的。需要看到，因两者适用依据不同与适用法律取向不同，以及法律规范的缺失来进行的处理所产生的法律后果的不同而可能导致合法性受到影响的实际。 1、虽然两者均具有法律效力，但两者的受案范围是有区别的。截止2017年2月1日，除江苏省、福建省外，仲裁机构的受案范围是依据人事部的有关规定，以及当地政府的规定而确立的，因此部分省市地区仲裁机构的受案范围可能会大大宽于人民法院受案范围。人民法院受案范围是人民法院适用人事争议司法解释所确定的。对于部分省市地区仲裁机构与省级法院协商有限扩大、统一了当地的仲裁与诉讼的受案范围的情形另当别论。而对人事仲裁受案范围超过人民法院受案范围的裁决提起诉讼的，人民法院适用民事诉讼法大致会采用两种方式处理：(1)、在立案时就不予受理；(2)、法院立案庭受理立案后，审判庭经初步审理后，以不属于法院受案范围为由作出驳回原告起诉的裁定。 2、对于超过或不同于人民法院受案范围的仲裁裁决向人民法院申请执行的，人民法院执行机构受案审查后，也会因不属于人民法院受案范围而不予受理执行。也就是说，这类仲裁裁决只能依靠人事争议仲裁当事人双方或一方自觉履行来实现仲裁效力。因受案范围的不同，会导致人事仲裁裁决的效力受到影响，甚至不具有法律效力，从实质上讲，即没有合法性，费力费神进行的一场仲裁到头来落为一场空，当事人的合法权益就完全有可能得不到法律保护。 一句话，人事争议仲裁裁决要具有能启动司法程序的合法性，必须保证人事争议仲裁的受案范围与人民法院受案范围相同。当然申诉人的申诉请求也应力求做到这点。 对于人事争议调解的合法性，应当理解为，广义地说只要不违反法律、国家政策以及公序良俗都具有合法性，但从其是否能引起或启动司法审判程序，进而产生法律效力上讲，是存在问题的，理由是目前仍没有此类法律规定可以适用，包括劳动争议调解也没有此类可供适用的法律规定。 从深圳市人事局关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见"对于人事争议仲裁委员会或者人民法院已经受理或者解决的人事争议，调解与协调组织不再受理"的规定看，调解效力较低。从"调解或协调人事争议，一般应在受理申请之日起60日内完成。逾期未完成的，视为调解或协调不成"的规定看，凡选择调解的则再无可能向仲裁机构提出申诉，因为其规定的调解时限与申请仲裁时限均为60天，若加上"提出调解申请的"30天，调解过程总时限为90天，已将提起人事争议仲裁的60天申诉时限淹没，如果当事人对仲裁申诉时效不清楚或者理解有误，就会因超过申诉时效而被仲裁机构驳回申诉。因此这项调解时限规定存在着重大致命问题，反映的实质是可能造成剥夺当事人提起仲裁与诉讼的权利(因设立前置，不能提起仲裁也就无法提起诉讼)的严重后果，无法与法律规定相适应，即没有法律依据，自然不具有合法性。 而自2017年1月1日施行的福建省事业单位人事争议处理规定规定"对申请调解的人事争议，人事争议调解委员会应当自收到申请之日起三日内予以受理并成立调解小组。调解小组调解期限为三十日，自收到申请之日起计算。"显然考虑到这一重大致命问题，因此将调解期限设定为30天。由于仲裁申诉时效为60天是底线，考虑到提出调解申请前的期间，因此30天调解仍存在问题，解决方案有二：一是将调解期限缩短到一五天，并且以60天申诉时效为底，调解组织（委员会）应当审查争议发生日至受理调解已过的日期天数，不足20天的不再受理调解申请。其二：仲裁机构将调解期限排除在60天申诉时效之外，如"自调解终结之日起60天"，但这第二方案操作较为麻烦，也可能引起程序合法性方面的质疑纠纷。 由于人事争议调解不属于法律规定的范畴，对于当事人之间达成的调解文书也不具有相对应的法律属性，也就无法（可能无法）向人民法院申请强制执行。 不论按照深圳市人事局关于加强事业单位人事争议调解与协调工作的意见人事争议调解委员会设在事业单位内，还是将其设立在事业单位的主管行政机关内，其调解都具有强烈的不公平的行政属性。虽然目前的劳动争议仲裁与人事争议仲裁或多或少带着行政的烙印，其仲裁属性的法律取向总体趋于民间处理性质，仲裁中的当事人之间的地位是平等的。人事争议诉讼在诉讼程序法上适用民事诉讼法，当事人之间的诉讼地位与诉讼权利的平等是法律所保证的，由此也必然牵涉人事争议调解的合法性、公正性遭遇质疑。 大凡组织机构设立在职工所在单位的调解，如劳动合同争议调解、劳资纠纷调解等等，在实际中都无多大作用。要避免人事争议调解重蹈覆辙，要使调解机制能够生存，就要让仲裁与诉讼的弱点变为调解的亮点，即要使调解具有公正、快捷、有效、无成本、作为调解当事人一方的事业单位必须自觉履行调解文书的功能。解决(即修补)人事争议调解存在的问题的具体作法是(以深圳市为例)，首先将调解机构设在事业单位的职代会或教代会，以保持"民间"属性和保证相对的公平性。其次缩短提起调解申请的期限与处理期限，留给当事人足以提起仲裁的时限空间，如不少于30天，从而保证当事人的仲裁权与诉权。 三、人事争议的受案范围 这里从提起人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，分别对人事争议仲裁委员会以及人民法院对人事争议案件的受理范围进行观察与分析： (一)、人事争议仲裁委员会的受案范围： 1、主体： 从四川省的规定、江苏省的原规定看、，提起人事争议的单位主体均为"国家行政机关、事业单位与其工作人员"，这与司法解释的规定是不同的。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及劳动者身份确定为三类人员系列，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；企业、公司与职工。虽然国家已公布公务员法，对于"国家行政机关"这块，在整体上并未进入人事制度改革的进程之中，故尚无法纳入人事争议范围，对于人事争议仲裁想必对于"国家行政机关"这块已作内部修正或不予执行，这里不作讨论（注：江苏省、福建省已修改自2017年施行）。国家事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等具有人事争议主体资格。 对于社会团体，若不论社团或个人均不具体事业单位性质，即社会团体只经过民政部门的社团法人登记，而未向人事部门（编制机构）进行事业单位登记，其不能提起人事争议。如果作了事业单位登记，纳入国家事业单位管理体制的人事争议主体资格是符合的。 对于其他事业单位，是否符合人事争议主体，各省均未涉及或未作明确划分。在现行体制下，凡未纳入国家事业单位管理体制的均不能提起人事争议。而福建省在全国率先以地方行政法规形式，已增加了"民办非企业单位"自2017年1月1日起施行。 对于具有事业单位与企业单位双重性质的单位这类特殊情形，如何对待没有任何规定可循，实属空白。提起人事争议或劳动争议均是法律行为，因此作为争议主体一方的单位或组织必须具有相应的法定资格。对于具有双重身份单位均办理了国家法定登记注册，即事业单位登记、工商企业登记注册的，理论上讲，这样的单位对提起人事争议还是劳动争议具有选择权，如果不具有选择权，那么实际上就意味着国家、社会不承认其某一项法定登记的效力与合法性。而对于具有系统内部事业单位而未向人事部门进行登记，却进行了工商企业登记注册的，只能认定为企业法人或公司法人，而不能提起人事争议。 对于人事争议的个人主体，一般都使用"工作人员"这一术语。事业单位"工作人员"的范围非常宽，在今天的事业单位中工作人员身份即使不包括工勤人员也已无法统一概括。"工作人员"大体有：具有国家事业单位编制的工作人员、面向社会聘用的工作人员、包括聘用的外籍专家，或签订聘用合同的外籍人员、以及部分事业单位面向社会使用的临时性、专项性的工作人员，如代课教师、项目研究员等等。对于"工作人员"是否具有提起人事争议的属于划分，主要条件有二：（1）、具有国家事业单位编制；（2）与事业单位签订了聘用合同，对于教育机构事业单位的教师应当与单位签订聘任合同，二则必居其一。 具有国家事业单位编制的工作人员提起人事争议的主体是适格的。外籍人员有相应规定由国家外事机构管理，不能提起人事争议。面向社会聘用的工作人员凡是签订了人事部门制定的聘用合同的均可提起人事争议，否则就应当签订劳动合同。事业单位与临时性、或专项性的人员应签订劳务合同，其单位与个人之间的关系为合同关系而非人事关系，这类人员不能提起人事争议。 事业单位中的工勤人员，一般只能依据劳动合同提起劳动争议。但也有诸如，工人身份职工与其他人员长期混岗；原以工人身份调入事业单位，但长期从事科研、行政管理工作，或在有关科室从事教育、科研等专门技术辅助性工作的；有的甚至并未执行工人工资序列，工资待遇也同其他人员一样的这类人员，或者虽然执行工人工资序列但事业单位对工资待遇按其他人员补齐的，属于特殊情况，是否能同"工作人员"一样提起人事争议尚无定论，也无适用的相关规范。但这类人员与所在单位之间签订了劳动合同的，应属劳动关系，只能依据劳动法的规定提起劳动争议。 对于乡村、山区公办学校中的代课教师，其代课报酬主要由村民与乡政府补贴共同支付，签订劳动合同或劳务合同的，不能提起人事争议。对于与公办学校或当地教育行政机关签订事业单位聘用合同的代课教师，应可提起人事争议。 2、内容： 从四川省、江苏省的规定看，事业单位争议内容规定基本与人事争议司法解释相同。而江苏省的原规定在内容方面非常宽，规定为"人事政策法规中发生的人事争议"，其主要原因大概是文件出台较早所致，在现行状态下已是无法执行的。与劳动争议仲裁受案范围相比较，能纳入人事争议具体处理的范围无论今后有什么样的变化都要小得多，这是人事管理的性质所决定的。 3、特别法规定的个人主体： 依据教师法以及教育部的相关规定，教师可以向教育行政机构或国家行政机关提起教师行政申诉。此时，当教师的合法权益受到学校或其他教育机构的侵害时，可依据教师法提起教师申诉，也可选择提起人事争议。问题是，国家教委关于中华人民共和国教师法若干问题的实施意见规定"其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，地方人民政府可根据实际情况，参照教师法的有关规定执行"，即教育教学辅助人员应当参照教师法规定办理，即可以提起教师申诉，那么这些"教育教学辅助人员"是否可以提起人事争议，应当说，凡经地方人民政府、教育行政主管机关加以统一认定可以提起教师申诉的人员均可提起人事争议。 (二)、人民法院的受案范围： 在单位主体方面只能是事业单位，如果作狭义理解，只能是国家事业单位。值得一提的是，重庆市高级人民法院规定为"国家机关、事业单位、群团组织、社会团体"，其界定的单位主体看似非常宽其实不然，其规定的"与其属于事业编制的工作人员之间"的个人诉讼主体又限制得非常窄，非常明确。重庆市高级人民法院将其他事业单位、纳入国家事业单位管理的单位、以及签订了事业单位聘用合同但又不具有"事业编制的"人员均排除在人事争议之外，虽然范围相对较小，但非常明确，有利于各级法院执行。 人事争议诉讼的个人主体，除同重庆市高级人民法院规定的"属于事业编制的工作人员"外，大多法院对"工作人员"理解为凡与所在事业单位签订了聘用合同或聘任合同的，除与单位建立了劳动关系或者签订了劳动合同的工勤人员外的人员，均可提起人事争议。 可喜的是，地方政府对规范人事争议的态度与行动也是积极的，福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2017年11月19日通过，公布了福建省事业单位人事争议处理规定，自2017年1月1日起施行。福建省事业单位人事争议处理规定明确了福建省行政区域范围内，人事争议调解与仲裁的受案范围和处理方式。即适用于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理。人事争议发生后，当事人可选择自行协商、申请调解、申请仲裁的方式解决，对仲裁裁决不服的，可以依法向法院提起诉讼。此时同时，江苏省废止了原省人事厅发布的江苏省人事争议仲裁暂行办法（苏人通1998206号），公布了江苏省人事争议处理暂行办法自2017年2 月1 日起施行。江苏省的新办法明确了"（一）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。（二）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议"的受理范围。 值得注意的是，福建省首次以地方行政法规的形式将民办非企业单位的聘用合同争议纳入人事争议仲裁的受案范围。虽然是利好消息、虽然有利于和促进人事争议处理工作的推进与开展，但也带来了一些技术问题，如民办非企业单位的范围如何确定？这些单位如何推进聘用合同制度，实行什么样的聘用合同？人事争议调解与仲裁受理了人民法院是否受理，如何与司法审判接轨等等。 四、人事争议调解与仲裁的管辖 前面所讨论的受案范围，是指公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）或其他组织对哪些人事争议可以申请调解、仲裁或向人民法院提起诉讼，它表明人事争议调解组织、人事争议仲裁委员会或人民法院可以对哪些人事争议行使调解权、仲裁权、或司法审查权。受案范围标志着调解权、仲裁权地司法权的界限和关系，也反映着公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）的权利受法律保护的范围。 而人事争议的调解申请与仲裁申诉的管辖，则是对符合人事争议受案范围的申请、申诉按地域（一般是行政区划）和受理机构进行受理的划分。人事争议至始在管辖问题上，就延续了劳动争议管辖的模式，即以地域管辖与级别管辖为主，两者相结合的模式。 以最新的福建、江苏两省的规定看，福建省规定为： 第十四条 人事争议仲裁委员会按照下列规定受理人事争议案件，法律、法规另有规定的，从其规定： （一）省人事争议仲裁委员会受理省属在榕事业单位以及中央属在榕事业单位的人事争议案件； （二）设区的市人事争议仲裁委员会受理市属事业单位，以及在设区的市（福州市除外）行政区域内的中央属事业单位、省属事业单位的人事争议案件； （三）县（市、区）人事争议仲裁委员会受理县（市、区）属事业单位的人事争议案件。 福建省对于管辖的规定适用级别管辖与地域管辖。 江苏省规定为： 第六条 省、市、县（区）设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。 上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。 第七条 省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）省政府在宁直属事业单位以及省政府各部门、直属机构在宁事业单位发生的人事争议； （二）人事关系由省人事厅代管的中央、国家有关部门所属驻宁事业单位发生的人事争议； （三）在全省有重大影响的人事争议。 第八条 设区的市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件： （一）其辖区内的人事争议案件； （二）省人事厅委托的国家、省有关部门所属的在其辖区内的事业单位发生的人事争议案件。 跨设区的市的人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的市人事争议仲裁委员会处理。 第九条 仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。 江苏省除规定适用级别管辖与地域管辖外，还有仲裁机构之间协商的协议管辖与上级人事部门的指定管辖。 由于人事争议仲裁没有第二次裁决制度，故一般也没有管辖异议的制度，而福建省没有预设管辖权异议，故出现多个机构可以受理的情形，其申诉人就应当具有选择权，申诉人选择谁，被选择的仲裁机构应当受理，而不得拒绝。劳动仲裁管辖这类情形就比较多，如一工人选择××市劳动争议仲裁委员提出申诉，该市劳动争议仲裁委员会受理，在受理之初，用人单位向该仲裁委提出我单位属于省级单位，请求移送省劳动仲裁委员会，后该移送，最终××省劳动仲裁委员会裁决申诉人（工人）获胜。由此可见，如果当事人没有选择权，其申请权、申诉权将遭遇障碍，甚至因无法行使而被剥夺。对此江苏省规定得较细，考虑相对充分，也许这类情形在那里发生较多。但美中不足的是，如果两个以上的仲裁机构均有管辖权，应当赋予当事人异议权或选择权规定为协议管辖，而不能简单只由仲裁机构之间协商，这样的做法有剥夺申诉当事人选择权之嫌，有失公允。 对于一般人事争议调解组织，这些问题将更加突出，对申请人更加重要。如果说将调解组织放在争议双方的事业单位，这样的调解在制度科学上根本没有公平可言，当然，调解者具有充分的人格魅力、影响力与号召力的另当别论，但这时的调解组织可能连摆设都算不上了，所谓的调解实为个人居间行为。 五、人事争议处理的法律适用 (一)、适用： 地方规章、规范性文件对人事争议处理的法律适用大体概括为"处理人事争议，应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳"，这样的作法，是由于当时司法解释没有出台，也没有人事争议方面专门的法律规定的特定历史条件下的产物，以及人事管理所具有的特殊性所决定的。至目前说没有"人事法律"也不绝对，我国人大公布的公务员法可谓第一个人事法律，但它是针对、调整国家干部，即公务员的人事关系的法律，而人事争议目前仅限于事业单位以及工作人员，而不包括国家机关及其公务员，因此，目前截止2017年12月31日，现行的人事争议制度下仍没有人事争议方面的专门的基本法律规范，而只有一个"人事争议诉讼程序性"司法解释。 而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解释以及后面发布的司法文件之后所制定的，因此在适用法律方面，法院系统的规定要明确得多。其次，苦于人事方面没有法律规定，也充分考虑了人事制度方面多以政策文件形式执行的现状。 法律适用依效力从高到低大致有三个层次： 1、法律适用：应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理，这符合我国审判机关在审理案件时适用法律的基本原则规定。 如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用中华人民共和国劳动法的规定处理。这项规定是考虑到人事争议与劳动争议的共性方面以及法律基本精神，以及适用劳动法可以将企业职工与事业单位在某些相同问题上适用统一的法律尺度。以及人事争议案件审理由审理劳动争议案件的法官们承办，这些法官对劳动法律法规早已熟悉掌握，可在一定程序上保证正确适用法律。 2、参照：法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件。这是为了解决审判实践操作方面的具体，不得已而为之的。需要指出的是，这里的"与法律、法规不相抵触"中的法律法规，自然是诸如劳动法以及劳动法相关配套法规、司法解释，因为人事争议没有法律规定，只能是参照相关、相近的法规，而不是适用前期人事制度改革中将人事政策文件人为的"提升"成所谓的"人事法律"。 3、参考：事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。这样做，可以在一定程序上克服人事政策、规范性文件的行政强制性，也在一定程序上体现了广大事业单位工作人员参与民主管理的意愿与对事业单位重大问题、制度决策中的意思表示，具有相对的公正性。 (二)、适用效力： 参看最高人民法院·法96号关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要，该纪要指出： 根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。 考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行(2000年7月1日)以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。 人事管理角度上，人事政策文件太多，在这些政策文件中部分属于规章、大部分属于政府部门文件(即俗称"红头文件")、一部分属于规范性文件。按纪要的划分，绝大部分不能列为行政法规，即不能作为适用范围。最多属于参照、参考之列，而在缺少法律的现状下，不适用法律，而参考政策文件的情形在所难免，这种情形着实让人尴尬。2004年4月30日最高人民法院下发了·法函30号关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复，对于审理人事争议案件适用劳动法问题上答复为，这里"适用中华人民共和国劳动法的规定处理"是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用中华人民共和国劳动法的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用中华人民共和国劳动法的有关规定。答复将法律适用人为的分成了程序法适用与实体法适用两个相互独立的部分，在程序法上适用劳动法，而在实体法上适用"人事法律"，这似乎也没有什么问题，而问题的关键在于有没有"人事法律"，如果说有，那么那些规章、规范性文件、人事行政文件、人事政策属于这一抽象范围？何为"人事法律"？发生人事争议往往是这些"人事法律"不公，或者具体贯彻执行"人事法律"对于个案中当事人不公而导致的，能否适用"人事法律"？能否正确适用？这将是否能使用其保护人事争议当事人合法权益的，社会主义法制原则的重大问题。该答复仍未能解决工作在审判一线法官们的法律适用问题，因此各地法院也只好制定地方法院司法文件来解决这类实际问题。这样又引出了一个重要法律问题，是需要提出来讨论的。 (三)、各级法院司法文件的效力： 我国法律形式中的司法解释，是依据全国人大的规定，最高人民法院以及最高人民检察院对审判工作如何具体适用法律所作出的说明、具体指导与规范，即司法解释属于法律范畴，其法律效力是因国家立法机关授权而获得的。但司法文件只是法院内部的行政文件，应当不具有法律效力与适用效力。近年来，最高人民法院出台的各项司法解释，虽有基本法律为依据但也多多少少都有"立法"行为在内，如证据规则司法解释有民事诉讼法作为基本依据，人身损害赔偿司法解释有民法通则作为基本依据，而完全没有基本法律作为依据所作出的司法解释，就是审理人事争议诉讼案件这项司法解释，可谓开创以司法解释完全替代立法之先河。且该司法解释过于简单与原则，无法达到指导基层法院审判实践的需要，最高人民法院以法函30号作为人事争议司法解释的解释的情形足以说明这一点。有关人事争议在立法上存在的程序法、实体法的空白，法官在审判案件时对"摸着石头过河"，"接一个案子向上级汇报一个案子"状况常常犯难