征地补偿制度改革研究(XXXX911).docx

摘 要目前，我国正处于工业化加速发展的时期，建设用地需求越来越大，而我国集体土地市场暂未完全形成，征收土地是增量建设用地主要来源，因此确定一个合理的征地补偿制度是我国土地管理制度改革的一项重大课题。论文旨在探索建立一个较为科学的合理而且可操作的征地补偿制度。通过对征地补偿制度变迁进行分析，对目前征地补偿制度作出一个客观公正的评价，找出了目前征地补偿制度的主要缺陷。在对国际征地补偿制度进行介绍的同时，找到了我国征地补偿制度的国际差距。在这些基础之上，创造性地提出适合我国国情征地补偿原则，即使被征地农民的生活水平达到城镇居民的一般生活水平，并在此基础之上设定了征地补偿项目，确定了征地补偿标准，还对征地补偿安置办法和征地程序提出了完善思路。最终，在理论研究和实证分析基础上，重建了我国征地补偿制度。关键词： 土地征收；征地补偿原则；征地补偿项目；征地补偿程序ABSTRACTNow，the industrialization of our country develops speedily，and building needs more and more land。But，there have no the market of collectivity land。So， land expropriation is the main source of the increment of building。Then， making a reasonable compensation system of land expropriation is an important task of the reform of our land administration。 This study is aim to discovery a more scientific and reasonable and operated compensation system of land expropriation。After analyzing compensation system of land expropriation，the paper evaluates it impersonality and equitably，and find out its limitation。When introducing national system of land expropriation，the paper gets out the distance between another country。Basing on these ，the paper comes out the principle of compensation of land expropriation of our country createdly，which is keeping the standard of living of farmers whose land is expropriated reach the town inhabitants，and then enacts the item of compensation of land expropriation，makes its standard，furthermore ，gets out how to consummate the means and program of compensation of land expropriation。 Base on the theory study and example analysis，the paper rebuilds compensation system of land expropriation of our country。Key words: land expropriation； he principle of compensation of land expropriation； the item of compensation of land expropriation； the standard of compensation of land expropriation； the program of compensation of land expropriation第一章绪论1.1 选题目的和意义2004年，我国人均GDP已达1050美元，经济发展水平到了工业快速发展时期，建设用地需求越来越大，而我国国有存量建设极为有限，很难满足社会经济发展的需要，因此农地非农化和集体土地国有化是社会发展的必然要求。在现行法律框架下，农地非农化和集体土地国有化主要依靠土地征收。而我国征地补偿标准由政府硬行规定，一旦集体土地征为国有建设用地，其有偿使用的价格要远高于征地成本，这就造成了地方政府的制度性寻租行为不断发生，促使大量集体土地转为国有建设用地。在此政策背景之下，2000-2004年4年间，我国的耕地损失率（指某一时期内耕地减少总量占初期耕地总量的百分比）达到0.06%，到2004年，我国人均耕地仅为1.41亩，人地矛盾不断加剧，国家粮食安全受到了严重挑战。事实表明，征地补偿既是一个经济问题，也是一个政治问题。因为它不仅影响着一个地区的经济发展和农村稳定，更关系到农民的生存与发展。在现行征地补偿制度框架下，征地补偿范围窄、补偿标准低，农民对于征地毫无讨价还价的权利。不少地方政府由于财政紧张、不科学的政绩观等因素的影响，硬行压低被征地农民的补偿费用，有的地方甚至大量拖欠征地补偿款，在2004年全国征地补偿款清欠过程中，发现全国共拖欠被征地农民175.46亿元补偿费，相当于2003年国家财政用于农业的资金的10。而新土地管理法实施以来，征地全部实行货币安置，不再进行劳动力安置，农民失去土地后就失去了最后的就业岗位，他们绝大部分人只能自行寻找出路，去从事非农业生产。农业和非农业对劳动者要求不同，农民长期从事农业生产，从事非农业生产的技能很差，再加上其自身所受的教育较少，再培训、再就业存在很大的困难，而且他们大多为城郊农民，又不太愿意从事政府专为下岗工人设立的一些福利性岗位，这就造成了他们“失地又失业”。同时，我国的城市居民最低生活保障的大门对被征地农民几乎是关闭的，使其拥有城市居民的身份却享受不到城市居民的权利。这一系列问题激化了征地矛盾，导致征地上访量逐年增加，根据权威部门统计：目前全国1/3以上的群众上访归因于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起（王永红，2001）。未来10年，中国将仍保持较快的城市化速度，按照全国土地利用总体规划纲要，从2001年至2010年，全国需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上为集体土地需要征收，根据目前全国人均耕地水平测算，将有近1200多万被征地农民需陆续安置（鹿心社，2001）。如何改革征地补偿制度，切实维护农民利益，已成为事关我国社会稳定和经济建设的重大课题。征地补偿制度的改革和创新是一个复杂而系统的工程，需在理论上做好充分的准备，在实践上作更多的探索。本文正是期望通过对现行征地补偿制度进行剖析，找出其不足之处，并力图遵循制度变迁的规律，对这些不足进行修改完善，最终形成一个符合我国国情和国力的征地补偿制度，在国家、集体、农民这三者之间建立一个利益平衡点，为保护耕地、保障国家经济建设、维护农民利益、保持社会稳定找到一个妥善的办法。1.2文献综述从上个世纪90年代开始，我国许多学者就对征地制度中的存在问题进行了多角度的探讨，力图建立新的征地制度，用以解决征地过程中遇到的各种问题。其中征地补偿制度是征地制度的核心问题，在市场经济体制逐步完善的今天，其已经不能满足社会经济发展的需要，征地补偿制度改革已经成为一个研究热点。就近期我国关于征地补偿制度的研究进展来看，内容主要集中在征地补偿项目、补偿标准、补偿安置方式和征地补偿程序四个方面。1.2.1关于征地补偿项目征地补偿项目是落实征地补偿原则确定征地标准的介质，也是明确被征地方受损利益的重要基础，对此观点较为集中，就是要增加和细化征地补偿项目。陈江龙、陈会广等(2002)认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿项目中。赵敏娟（1997）认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目已经不能满足发达地区的现实需求，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。楼喻刚等（2002）认为土地对农民有养老保障作用，所以土地征收补偿费用中应包含养老因素。梁亚荣等（2003）认为新农村土地承包法的颁布使土地承包经营权物权化，应该与集体土地所有权分开单独进行补偿，可以采用前三年平均产量乘以土地承包经营权剩余年限的做法来量化土地承包经营权，等农用地估价理论发展成熟以后再作相应变革，这种量化方法与现时安置补偿费相比已有很大的进步，加上土地补偿费、残余地补偿费、相关损害补偿费等，就能基本上保障农村集体和农户的利益。1.2.2关于征地补偿标准征地补偿标准是对征地补偿原则和征地补偿项目的具体落实，直接决定着被征地方的受偿程度。对此，几乎所有的学者都认为应提高标准。陈泉生（1998）借鉴世界各国土地征收补偿的范围和标准，提出我国土地征收补偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征收与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。许坚（1996）以农地使用收益最高的用途作为计算征地补偿标准的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。刘慧芳（2000）认为农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值量值。其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。崔裴（2003）认为土地补偿费的定量测算方法可以分为不完全货币模式下的收益倍数法和和完全货币模式下的市场比较法和假设开发法。鲍海君等（2002）认为合理的补偿标准应包括对被征收土地本身的补偿、对被征地农民的生活安置补偿、残余地的分割和相邻土地损害补偿及其它一切附带损失补偿。孟祥舟（2003）、刘燕萍（2002）认为应以农地转用后土地用途的市场价格为依据确定征地补偿标准。中国土地学会土地经济分会第二次学术讨论会综述中指出征地价格农用地价格+地上附着物价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值或征地价格农用地价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。刘永湘等（2003）认为应对农用地和非农用地进行分等定级和基准地价评估，以此为基础，再考虑各方面的因素，按公益性质和非公益性质实行土地征收与征购，分别确定对集体经济组织和农民的补偿，以解决农民集体土地发展权问题。这些研究大都在假定存在农地市场的前提下，对农地的价格进行评估，并以此来确定征地补偿的标准。1.2.3关于征地补偿安置方式我国的征地补偿要综合考虑土地权利和被征地权利人的生活保障两大方面，在补偿时也就要综合考虑补偿标准和被征地农民的安置方式，对此学者们纷纷作了探讨，其中较具代表性就是“征地制度改革研究”课题组（2000）提出的征地补偿形式可以是以下几种：货币+可按规划开发的建设用地；货币+就业安置；货币+可按规划开发的建设用地+就业安置；货币+社会保险；货币+企业股份；以及以上几种的任意组合，或根据安置情况具体确定，无论是何种补偿形式，其总价值等于征收该土地的补偿金。陆红生（2003）认为，安置途径主要可以有就业安置、留地安置、农村集体经济组织内部安置、社会保障安置等等。1.2.4关于征地补偿程序征地补偿程序是整个征地补偿制度得以执行的重要保障，也是实现征地和协调征地各方矛盾的手段。孙翠雯（2004）认为土地征收程序至少应包括征地公告或通知、利害关系人的参与、核准听证、严格的时间要求、司法救济程序。陈婴虹（2004）在对土地征收的正当性进行分析的基础之上，提出土地征收程序的正当性，并指出正当的征地程序应当遵循公开原则和参与原则。总之，关于征地补偿制度的研究较多，但多为侧重某一方面，以研究征地补偿标准居多，对征地补偿制度进行全面深入研究的较少，因此整体协调性不是很强，也就导致研究结果的借鉴意义打了很大的折扣。1.3 研究方法和研究内容本研究运用产权理论、土地效用理论、制度经济学原理和层次分析法分析征地补偿制度变迁过程并对征地补偿制度进行全面剖析，在与国际征地补偿制度的比较的基础之上，理论联系实际，提出构建我国征地补偿制度的新思路。文章主要研究内容如下：第一部分理论分析。为使本研究有一个明确的研究对象和理论依据，本文对土地征收、征地补偿、农村集体土地、农村集体土地承包经营权、土地发展权等概念进行了讨论界定，并对征地补偿的理论依据进行了归纳总结，为对征地补偿制度进行剖析和提出修改建议奠定了理论基础。第二部分实证研究。在确定了基础概念和理论依据的基础之上，本文理论联系实际，对我国征地补偿制度进行分阶段分析评价，通过人均的国际比较分析现行征地补偿原则的落后性，运用经济学原理剖析征地补偿范围，采用层次分析法对征地补偿标准进行多方面对比分析,并对征地收益的分配和征地程度进行了实证考察,指出了征地补偿制度各个环节的缺陷和形成缺陷的原因，为修改征地补偿制度找准了方向。同时，还详细介绍了国际征地补偿制度，并与我国征地补偿制度进行对比分析，为修改我国征地补偿制度提供了借鉴经验。第三部分研究结论。在理论分析和实证研究的基础之上，本文对我国征地补偿制度分环节进行了重建，重点是建立一套科学的、可操作的征地补偿体系。在论文最后，对本研究主要结论和观点进行总结，并提出相应的建议，尤其是对土地管理法提出了修改意见。1.4 论文的创新和不足之处 论文的创新之处：本文通过比较GDP的办法，找出了我国现行征地补偿制度的根本缺陷，即征地补偿原则不符合实际需要，进而创造性地提出了公平补偿这一原则。论文的不足之处主要有：（1）对农地的产权设置缺乏研究。由于我国现行制度的原因，农地产权制度设置难以与征地补偿制度结合起来，所以本文未作深入探讨。（2）对补偿安置方式缺乏实证研究。可以进行实地调查，对补偿安置方式作出进一步的研究。第二章 征地补偿的相关基础概念和理论依据2.1征地补偿的相关基础概念2.1.1土地征收我国现行宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。所以土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利。但在我国法律未明确规定 “公共利益”的具体内容，存在着多种理解，朱林兴（2004）认为公共利益指国防、军事需要、国家和地方政府需要修建铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业、国家和地方政府需修建的机关、以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。李强认为应将划拨供地目录作为我国土地征收的“公共利益”的基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。纵观世界各国，法国、德国、荷兰、瑞典、新加坡、马来西亚等与我国的实际做法较为接近，就是将公共利益范畴扩大，不仅仅是公益事业可以征地，为实施规划或国家经济政策均可以征地。本文以为，在现阶段，集体土地市场暂未形成，凡需要使用建设用地，大部分还是由国家提供，除了公益事业外，实施城市规划或国家经济政策也可以征收土地，用于商业、工业项目建设，从帕累特最优化角度出发，由于我国土地所有制的特殊性，土地资源在国家公共权力的运作下，配置效率要好于集体权力的运作，而且有利于土地资产的显化。所以，本文的研究是以土地征收为主要对象。2.1.2征地补偿征地补偿是指国家依法征收集体土地时，对被征地权益人进行补偿。补偿的标准可由市场确定、也可协商确定、也可由政府硬性规定、还可由法院裁定。补偿的方式主要以货币为主，其它方式为辅。补偿的程序以公开、协商为主。征地补偿属于行政补偿，不同于行政赔偿。这是因为产生征地补偿的前提是行政主体的合法征地行为引起的损失，而行政赔偿是以违法行政行为造成损害为前提的。同时，行政主体的行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。行政补偿的资金来源是受益者负担。尽管行政补偿的义务主体是行政主体，但是，无论是经济补偿生产、生活和就业等方面的安置，都由受益的机关、企事业单位及其他社会组织或者个人承担。这一点与由国家作为义务主体、由行政主体作为赔偿义务机关、从各级财政预算中支付赔偿金的行政赔偿不同。2.1.3农村集体土地根据土地管理法规定，我国农村集体土地是指由农民集体所有的农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外；农民的宅基地和自留地、自留山。农村集体所有土地分为三类：1、农用地，指直接用于农业生产的集体土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；2、建设用地，指建造建筑物、构筑物的集体土地，包括镇、村工矿用地、农村交通水利设施用地、村民宅基地等；3、未利用地，指农用地、建设用地以外的集体土地，包括河流水面、湖泊水面、沼泽地、“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等。本研究中所讨论的征收土地，就是指的征收农村集体土地。而农地不是指农村集体土地，是指农用地。2.1.4农村集体土地承包经营权根据农村土地承包法规定，我国农村集体土地承包经营权，是指承包方依照承包合同或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、种植竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该土地承包经营权的性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权，在征地时应给予补偿。2.1.5土地发展权土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。它起源于采矿权可与土地所有权分开而单独出售和支配的构想，最早产生于20世纪50年代的英国。20世纪上半叶随着城市化进程的迅速发展,一些主要资本主义国家也相继开始重视土地发展的问题，除英国外，美国、法国等国也随之对土地发展权做了制度化的规定。土地发展权较有代表性的定义是：土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权应包括：（1）农地变更为非农用地的发展权称之为农地发展权。（2）未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权。（3）在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权。（4）在建设用地上进行建设的发展权。就本研究而言，主要探讨的是农地变更为非农用地的发展权。目前国内对农地发展权的研究不多，特别是对农地发展权的归属和价值内涵，存在不同意见或有混淆。台湾的苏志超先生在论及农地发展权时，从社会公共投资所引致的土地自然涨价应归社会公共所有的理论出发，认为土地发展权应归国家所有，而不应由土地所有权人所有。我国土地法学专家沈守愚先生认为，土地发展权是一种独立于土地所有权之外的由国家所有的土地权利，但在其所引用的国外相关规定时，有政府向土地所有者购买土地发展权案例。周诚教授在谈到农地“自然增值”分配时，对“涨价归公”作了修正，认为“合理补偿，剩余归公，支援全国”更为确切，并有“由政府收购农地开发权”一说。可见土地发展权归属土地所有者还是国家，在理论界并不明确。在英美两国，政府可通过法律规定无偿取得或通过购买有偿取得农地所有者的土地发展权，这表明土地发展权是农地所有权中固有的一个子权利，也表明国家为了实现公共利益可将土地发展权集中于政府，也可以依建设规划自由买卖。农地转为建设用地的增值的来源是我国部分学者决定其归属的主要依据。如“涨价归公”就是建立在这一增值是由于政府对土地利用的规划和政府公共基础设施、公共服务设施的建设而产生，因此，增值归于社会理所应当，以这一增值为价值内涵的农地发展权自然也应归国家（周建春，2005）。事实上，其忽略了一个事实，政府所做的一切是建立在原土地所有权人放弃土地权利的基础之上，可以说涨价的动因不全是政府行为，也有所有权人的牺牲，而且所有权人的牺牲是土地发展权得以实现的根本。所以，本研究认为，农地发展权应归集体和国家共有，其价值实现后，应在原土地所有权人和国家之间进行合理分割。2.2征地补偿的理论依据但凡补偿无一不与产权、效用、价值和功能联系起来，因此，本研究将与这些内容相关的理论进行了归纳总结如下，以此作为分析评价现行征地补偿制度和提出修改意见的理论依据。2.2.1产权理论产权理论认为，土地所有权包含四项权能：（1）占有。是指所有权主体对其土地的掌握和控制。这既可以体现为所有人对土地直接掌握，也可以体现为所有人对土地在自己力量范围内的控制。占有权通常由所有权人行使，但在一定程度上也可由非所有人行使。例如，国家和集体可以把土地交给他人使用，由非所有人占有。（2）使用。这是指按照土地的性能和用途进行事实上的利用和运用。如在依法取得的土地上建造厂房，在承包经营的耕地上种植农作物等。土地所有人可以将土地使用权通过一定的法律手续由非所有人行使，但所有人并不因此丧失对土地的所有权。（3）收益。这是基于行使土地所有权而取得的经济收入。（4）处分。这是决定土地在法律上的命运，它最集中地体现了所有权的作用。土地的处分权能是土地所有权的核心，只有土地所有权人享有最终的处分权，而且，必须依照法律的规定行使。不得任意处分土地，不准凭借行使处分权买卖或以其他形式非法转让土地。征收土地的实质是所有权的转移，即集体土地所有权转为国有土地所有权，我国集体土地所有权的四项权能在土地被征收后完全灭失，其权益人不再对其享有任何权利，国家通过土地征收获得了对这些土地的占有、使用、收益和处分并独立支配的权利。而征地补偿属于行政补偿的范畴，也就是说集体土地所有权人有权获得补偿，而且补偿要逐一对照土地的四项权能进行，并在可能的情况下要进行细化。2.2.2效用理论效用理论认为，土地资源的功能除了在目前市场上能得到价值体现的人类生产生活的空间支撑和粮食矿产资源的生产功能外，还有许多不是直接被当代人类利用，但对人类社会的可持续发展有着非常重要的功能。从土地资源的直接使用功能和非直接使用功能出发，土地资源的价值可分为使用价值和非使用价值。使用价值是指土地资源被使用时，满足某种需要或偏好的能力，它包括直接使用价值、间接使用价值和选择价值。非使用价值是被生态哲学家视为土地资源的内在性的东西，主要包括存在价值和遗赠价值，它与土地的利用与否无关。土地资源总经济价值是以上5种价值的总和（诸培新 曲福田，2003）： （1）直接使用价值。直接使用价值是对土地资源的效用的一部分或全部的直接消费所体现的经济价值。如农地可以用来生产农产品等，还可以被转为非农建设用地，用于修路建房等。但是这种直接使用的功能价值并不意味着在经济上都是容易被衡量的。例如，林地上的木材、干果等价值可以根据市场价格进行估算，但某种药用植物的价值却难以衡量，因为其收购价格只能作为一个参考价值，其实际使用价值可能超出市场收购价很多。一般说来，直接使用价值的衡量尽管不是十分完善，但是可以在市场价格的基础上进行适当的价格修正而获得。（2）间接使用价值。间接使用价值也可以称为机会价值，是指对土地资源的使用许多是间接的，即不是直接用以生产或消费，不直接在市场上交换，其价值只能间接地表现出来。一般地，这一间接使用价值对应于土地资源功能类型中的生态功能和调节功能，如，林地、草地的气候调节功能、水源涵养和水土保持等。这部分功能虽不能直接用作生产或消费，但对人类的生存发展至关重要。非直接的使用价值与土地资源直接效应的实现(直接使用价值)也是密切联系、相辅相成的。许多直接使用价值经常由间接价值衍生出来。如，林地涵养水分，调节局部微气候，也能保护附近农田使农作物稳产、增产，使得农用地的直接使用价值得以实现或提升。对这种价值的评估因为缺乏直接的市场交易而无法从市场上直接获得价格，只能采用与此有因果关系的替代市场的方法来衡量。如，林地水土保持功能的价值可以通过水土流失后的各项损失及其防治成本来衡量。（3）选择价值。选择价值是指人们为了保存或保护某一自然资源，以便将来用做各种用途而愿意支付的货币数额。土地资源选择价值的特点在于某一土地资源不是现在被开发为非农建设用地，而是留着将来用于某种用途以获得更多的收益。因为土地资源一旦被开发为非农建设用地后，从经济有效性看几乎不能再被有效地转为农用土地，因而可以被看作为一种不可再生资源。例如，一片林地，一旦被开发为城市建设用地，就很难有其他利用方式的逆转性，它在将来可能不具有其他用途的选择。在这一意义上，选择价值类似于为保证一种资源和服务的供应所支付的保险金，确保在未来不确定的情况下某一资源环境的供给。因而这种选择价值衡量的是未来的直接或间接使用价值。在对环境质量的需求不断增加的今天，处于相对原始状态的农用土地资源供给因开发而减少，意味着留给后代土地资源开发利用的选择机会在减少，因而它的选择价值是不断增加的。该种价值一般只能通过调查人们为保存这一选择机会而愿意支付货币数额的方法来评估。（4）存在价值。存在价值是与资源直接或间接的、现在或将来的利用与效应均无关的价值。它不同于前面所讨论的使用价值或选择价值。它是人们为使某一环境资源存在而愿意支付的费用，而且这种自然资源的保存对他个人一生的生产和生活都不会产生任何正面的影响。也就是说，为了让某一特定的自然资源或生态环境存在与延续，而愿意付出一部分资金。例如，许多人对野生动植物或湿地生态系统保护的捐赠，其目的是为了维系这些资源的生存延续，而并不一定是为了获得其使用价值。久居于人造环境中的城市居民往往对保护某种特定的处于原始状态的或受人类干预较少的生态环境更愿意付钱。存在价值的评估主要也是采用意愿调查法进行。（5）遗赠价值。遗赠价值是指可以作为礼物送给他人，作为继承物留给后代等方面的价值，这些资源一旦遗赠给他人还同时具备上述功能。当然，土地资源被征收开发利用后，同样可以遗赠后代人，但是开发利用后的土地在间接使用价值、选择价值和存在价值等方面就明显小于未开发利用的农用土地资源，实际上，作为礼物送给后人的价值就减少了。该种价值通常也采用意愿调查法来评估。需要说明的是，上述各种价值并不是完全独立的，某一类价值可以包括另一类价值的一些功能。此外，某些类型的土地资源不一定同时具备以上所有功能价值。一般而言，随着人类对土地资源投资的增多，土地利用强度的加大，土地的直接使用价值比重上升，而其他价值则逐步衰减。被征收后开发为城市建成区的土地除了直接的使用价值外，几乎没有其他价值存在。效用理论认为有必要按照总经济价值原理，要按完全补偿的原则对土地资源的使用价值和非使用价值进行补偿。至于补偿收益归谁所有，需要在严格确权的前提下才可以进行。该理论与农地使用的外部性理论极为相似，均考虑了农地的直接价值和间接价值等等，但效用理论又较农地使用的外部性理论更为全面细致，本文中将两者结合在一起作为征地补偿理论分析的依据之一。2.2.3土地的社会保障功能学说结合我国实际，该学说认为农村集体土地具有以下5大社会保障功能：（1）产出保障功能：土地作为生产资料，自身有产出功能，能给农民带来直接经济收益，保障农民的生活。（2）保障就业功能：虽然目前很多农村劳动力已转移到城市，但其仍不太愿意放弃土地。即使在经济发达的苏南农村，目前仍有89.7%的农民拥有土地。农民进城后从事的工作是一些极为简单的劳动，不需要很高的技能，随时可能被其他外来劳动力和高科技设备所替代，因而耕种土地成为农民最后的劳动岗位。农业部的研究结果也表明农业是我国农村剩余劳动力的蓄水池。（3）养老保障功能：由于土地具有产出和吸收劳动的功能，对于老年农户而言较易形成自给自足的自然经济。按照笔者调查，大部分老年农民认为：“种一份地可以提供吃的粮食、材火，可以提供家畜和家畜所需的饲料，只要还能动其就能养活自己，甚至不需子女赡养。”因而土地对于老年农民而言是其福利底线。（4）继承功能：根据中华人民共和国农村土地承包法第31条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承；林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”这种继承有利于维系家庭和社会稳定，保障了土地承包经营权人的权益，也有利于农民对土地进行可持续利用。（5）流转获利功能：土地作为一种重要的生产要素，只有进行优化配置才能不断提高效益，土地流转是促进优化配置的较好方式。土地流转获利功能主要反映在两个方面：一是集体内部流转获利。通过集体土地的内部流转，可以使土地流转到经营能手手中，由其创造出更多的经济效益，与承包经营权人和集体进行分成。二是集体土地转为国有获利。尽管目前的征地补偿标准较低，但其仍远高于农业承包经营所获得的纯收益，而且是能够一次性获取，根据笔者的对某沿海开放城市市郊农户进行调查获知，在农民土地财产权没有完全保障的现阶段，农民是趋于被征地的。目前，不少研究者提出农村集体土地的社会保障正逐步弱化。事实上，在经济发达地区，农民的生活保障已经不再主要来自于土地收益，而在我国大部分地区，农民家庭总收入中，农业收入占比较高，只能用于基本生活，农民没有钱用于购买商业保险，此外我国的农村社会保障制度又不健全，所以土地仍是农民社会保障的主要依靠。土地社会保障功能的弱化也只是我国经济发展过程的一种时期性现象。根据统计资料显示，1980-2004年，全国总就业人员中从事农业生产的人员比重和农民纯收入中农业收入的比重均呈下降趋势，由此我们可以推断，随着经济的进一步发展，城市化水平越来越高，越来越多的农村劳动力将向城镇转移，农民纯收入仍主要来自农业，但农业收入占总收入的比重呈下降趋,土地的社会保障功能呈阶段性弱化现象。但随着我国经济进一步发展，二、三产业将吸纳更多的农业剩余劳动力，农地的规模经营也会逐步实现，土地的社会保障功能会变得越来越强，农业就业者的生活水平可以与非农业就业者保持均衡。因此，可以结论：土地的社会保障功能遵循由强到弱再到强的过程，对于全国农民而言，土地仍然是社会保障底线。在征地补偿时，要充分考虑土地的社会保障作用，并以此作为征地补偿的依据。第三章 我国征地补偿制度历史沿革与缺陷3.1我国征地补偿制度历史沿革一定时期的土地制度总是与其同一阶段的社会经济形态紧密相关，生产力发展的不同阶段也要求社会建立与之相顺应的土地制度。土地制度的核心是土地所有制。我国宪法规定，我国的土地所有权有两种，即农村集体土地所有权和城镇国有土地所有权，国家可以通过征地将集体土地所有权变为国有土地所有权，由于这种流动的单向和不可逆性，现阶段征地制度成为我国土地所有权流动的唯一方式。 因此，考察建国以来我国征地制度的发展历程，对把握征地制度改革的方向，对整个国民经济的健康有序发展有着重要的意义。3.1.1 1950年1957年:征地立法起步阶段 征地对象主要是农民私有土地，补偿实施强调公平合理，土地征收审批权限比较宽松。在国家土地法规中，最早提到征地的是在1950年6月24日，中央人民政府政务院公布的铁路留用土地办法第6条规定:铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”还规定“被毁线路在未修复前，及已测定尚未敷轨之线路在敷线前，其土地均应照原界保留，但在不损害原有工程范围内，可由地方政府利用生产，铁路使用时，再行收回，铁路决定使用该地时，应尽可能于播种前通知收回。如已播种，因使用急迫收回时，视耕种者之生活状况，有补助必要者，得酌予补助之。”1950年6月28日出台的中华人民共和国土地改革法规定“祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地”应予以征收，原则上不予补偿，但对“依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法。”1950年9月16日政务院关于铁路留用土地办法的几点解释中，进一步明确:“关于地价问题，凡接收国民党政府时期之路基地产，经过征用程序有案可稽者，一般不予补发地价，对确实贫困之所有权人，可酌情补助；其未办征用程序以及新占用者在未进行土改以前，应照原办法第六条由路局通过地方政府收买或收购之。”“征用公地，无须发价，如所征土地系土改革法第3条但书内学校、孤儿院、养老院、医院所依靠该土地收入维持费用者，应通过地方政府发给地价。”1950年11月21日，中央人民政府政务院第58次政务会议通过并公布执行的城市郊区土地改革条例也提到了因市政建设需要征收土地的问题。该条例第14条规定:“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如附井、植树等）及其他损失，应予公平合理的补偿。随着社会主义经济各项制度的逐步确立与完备，国内各项建设蓬勃发展，建设用地的需求很高。为解决这一需求，中央人民政府于1953年12月5日通过政务院关于国家建设征用土地办法，这是新中国第一部比较完整的土地征用法律规定。办法所称的国家建设，是指国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设以及其他经济、文化建设等。国家建设征用土地的基本原则:既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又要照顾当地人民的切身利益，对土地被征用者的生产和生话有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属日前并不十分需要的工程，不应举办。凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应待安置妥善后再行举办，或另行举办。对被征用土地的补偿标准: 被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近3年至5年产值的产量为标准，特殊土地应酌情变通处理。如另有公地调剂，也须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，要按公平合理的代价予以补偿。对于被征地农民的安置：当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。土地征收的批准权限:全国性的建设事业用地，经中央人民政府国家计划委员会核定，由中央人民政府政务院批准；地方性建设事业，用地在5000亩以上或迁移居民300户以上者，由大行政区行政委员会批准；用地不足5000亩而在1000亩以上或者迁移居民不足300户而在50户以上者，由省（市）人民政府批准；用地不足10