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从信息电信科技(ICT)之发展观察亚太地区电信政策趋势报告摘要1. 前言1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势1.2 本文架构 2. 政策理论之探讨2.1 电信自由化（Liberalisation）2.2 自然独占（Monopoly）/寡占与国营2.3 私有化/民营化（Privatisation）与竞争性（Competition）2.4 解除管制（Deregulation）与政府的角色3. 亚太地区主要国家电信政策趋势概况3.1 管理性竞争（Managed Competition）3.2 我国电信自由化4. 有关文献之比较分析整理4.1 电信改革程度4.2 电信改革议题4.3 电信自由化政策对电子商务之影响 5. 结论与建议参考书目附录 报告摘要在二十一世纪信息电信科技（Information Communication Technology，ICT）议题中，对于决定一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决定因素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之发展为重点。本文就信息电信科技ICT与数字汇流趋势大环境之冲击下，针对亚太地区电信政策加以探讨。首先自电信自由化理论与相关主题如自然独占与国营、私有化民营化与竞争性、解除管制与政府之角色等加以讨论。其次，再就亚太地区主要国家电信政策趋势概况加以分析，并以学界所谓的管理性竞争（Managed Competition）与管制性的管理（Regulatory Management）来提供市场导向与自由化政策尚未发展成熟的亚太地区可能创造最大效益之论点，同时概述我国电信自由化状况，进而整理相关文献以及比较各国之电信改革度、改革议题、以及电信自由化政策对电子商务之影响。最后再加以结论与提出三大建议：一为发展本土长期基础资料研究收集、冲击评估与因应整合模式；二为利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织发展，提供国家政策方向与原则；三是建立独立管制机构（Independent Regulators），期能协助产官学对此议题与亚太地区之发展能有更进一步之了解，进而提供我国因应信息电信科技ICT变迁趋势与电信政策未来之发展有所帮助。1. 前言1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势在二十一世纪信息电信科技（Information Communication Technology，ICT）议题中，对于决定一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决定因素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之发展为重点（Kim，2003）。在广播和电信服务的汇流、固网和行动服务的汇流，以及因特网成为所有服务的平台，亦即所谓的数字汇流趋势（MOTC，2001）下，不论是全球化、市场与客户导向，自传统技术至连网性（interconnectivity）与互通性（interoperability）等技术之汇流，或是传统上各自独立的产业包括电信、传播与信息整合成所谓的通讯产业（info-communication industry）（简，2003），其语音、影像、数据、多媒体、传播均将因因特网的发展统合汇整在单一网络平台上。这个全球通讯电信的变迁，促使大部分国家之电信部门为因应此通讯环境之快速变，大多已进行组织变革，或是处于此变革改造程序之中（ITU，2003）。在ICTs发展潮流下，不论是电子化政府（e-government）、电子商务（e-commerce）或是电子化医疗（e-medicine），均带动一个数位汇流之新世纪。然而在此变迁下，原有政策组织与法律已不敷时代之变化，同时其所产生的数字落差（Digital Divide）现象如富国与穷国、城市与乡村之差距等，均需藉由调整新政策与法规来顺应时代的变化。归纳其所应用之方式约略有三：其一为开放部分市场竞争；其二为允许私人企业之参与；其三则为建立国家法规当局。根据国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）之最新数据估计，时至2003年中期，全世界约有123国家（图一），其中亚太地区即占了17个 （Kim，2003）。由此不难得知在信息电信科技（ICT）范畴下建立一个具公平性与透明化，且能促进竞争力之法规当局之重要性。由于ICT之发展趋势是聚合各种不同网络平台与服务，愈来愈多国家所采取的因应政策为结合电信与广播之法规当局，或促进ICT部门间合作等方式。透过竞争所产生的电信市场自由化，改变了各国在通讯服务与政策的方向（图二），其中又以行动通讯与ISPs之竞争性与自由化发展最佳（ITU，2003）。1.2 本文架构若就Won（2002）针对亚太地区电信发展所提之论点加以分析：数字落差现象在亚洲除日本与四个新兴国家（NIEs：新加坡、韩国、台湾与香港）外，其落差程度远较中美非地区严重，因此本研究将讨论重点自全球信息电信科技潮流下，将研究范围定于亚太地区电信政策趋势之观察。然由于电信政策之研究多以欧美为主，因此在许多问题与分析观点仍不排除欧美发展之实例与比较。目前国际电信管制机制约可略分为单一机构管理与双/多机构管理。前者如日本总务省，后者如美国NTIA/FCC、香港OFTA/信息传播局、英国OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、新加坡IDA（TAS）/SBA与我国（NCC筹备处）均属之。美国FCC虽经常被认为是单一主管监理机关类型，但实质应归类于政策与管理之双轨模式。同时所牵涉之各国不同之电信事业分类与架构均是复杂且适合专文深入研究之课题。因此本研究以政策发展为主体，并将此二大议题纳入研究范围，以下兹就政策理论之探讨、亚太地区电信政策趋势、相关议题之比较，最后提出结论与三大建议：一为发展本土长期基础资料研究收集、冲击评估与因应整合模式；二为利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织发展，提供国家政策方向与原则；三是建立独立管制机构（Independent Regulators），期能协助产官学对此议题与亚太地区之发展能有更进一步之了解，进而提供我国因应信息电信科技ICT变迁趋势与电信政策未来之发展有所帮助。2. 政策理论之探讨2.1 电信自由化（Liberalisation）电信自由化之源起时间有许多不同之说法，一般而言是以1980年代美国AT&T与英国British Telecom（BT）之转变为起源。在1985年之前，先进国家如英德法日等国之电信事业占国营比例均超过75%，而其潜在的问题包括铁饭碗意识、大规模独占缺乏竞争意识、政治的介入、法律的限制，与欠缺经营自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所规范之基础通讯协议（the agreement of Basic Telecommunications）则加速了电信自由化趋势（Kim，2003）。电信改革理论或自由化理论基础目前尚未成熟，一般多为描述性或无理论基础之案例研究（Low，2002）。若欲研究国际电信研究议题，目前国际组织，如世界银行与ITU合作建立一个数据库，提供各会员国家在电信政策与法规相关事务各式数据、统计研究、文献与报告。另外如半年一期的经济合作暨发展组织（OECD ）之电信数据库与电信展望提供许多相关指针，以及OECD在网络及电子商务指针建立、另外像是联合国文教组织（UNESCO ）之世界通讯与信息出版物、世界贸易组织（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息与通讯科技部门及信息与发展计划等之出版物、亚太经合会（APEC ）与亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陆续累积各国电信相关文献与数据，提供各界参考与研究。就现有发展较完整的相关理论多以经济或政治经济理论观点来支持政策制定背后之理论基础。如美国联邦通讯委员会（Federal Communication Commission，FCC）所采用之混合成本取代模型（HCPM），在开发中国家电信管制规范中Benitez、Estache与Kennet（2001）评论其所扮演之潜在角色，将因具有不因开发中国家缺乏可信赖及详细的信息取得（稀有财）之特性，而仍能适用于政策制订者，因此FCC所采用之模型能被广泛地接受。上述经济理论之例，只不过阐释电信政策背后仍存在许多待验证理论与模型。一般而言，自由化与解除管制（松绑/deregulation）系一体二面，根据法学学者苏永钦教授对自由化与民营化之定义为：所谓自由化，就经济而言最直接的内涵就是扩大人民参与的空间与企业决定的空间，前者是民营化，后者是解除管制。 政府管制的目的是为避免因自然独占/寡占/国营、外部性、公共财，以及资源稀少等问题所引发市场失灵（Market Failure）现象；而自由化或解除管制则是尊重市场机制，进而减少政府不必要的干预。换言之，其目的是为将传统自然独占或国营体系之电信市场，转型为以市场机能与竞争为主之自由产业，因而刺激消费市场，提供电信使用者更具竞争之价格与多样化服务。然而电信自由化虽已是世界潮流，却仍是国内外产官学界争议之焦点，兹就相关议题与不同观点略述于下。2.2 自然独占（Monopoly）/寡占与国营在强调电信自由化与竞争性的同时，学术界最常探讨的即为政府独占/寡占以及私有化/民营化与解除管制议题。Wallsten（2001）认为电信自由化并非二十世纪新现象，藉由追溯欧洲1892-1914早期电话发展的历史，Wallsten检视电信之政府独占、私有权，以及电信执照等项目，该研究发现政府独占虽与较低之电话普及率与较高之长途电话价格呈高度正相关，然而此研究却也发现两点与传统观念相异之处。其一、政府独占与非独占管理之相较，前者亦可能导致偏远地区较差之服务；其二在严厉的特许制度下，即使政府核发执照予私人企业，亦可能产生电话之较低普及率及较高价格之效果。另外，虽然在行为与管理学理论中认为私有化将较国有化更具效率，但熟悉经济学论述者，只要引用新古典总体经济理论便不难对此观点加以驳斥。Cheng（2002）对电信部门的独占性之论述中认为，由于边际成本的下降趋势及较无弹性之服务需求，透过独占或法规仍能创造最大利益。其主要论点为藉由竞争与法规间之关系探讨中发现，私有化并非能解决所有问题，同时检视私人企业与效率间之关联时，立法的重要性则不难突显关键性。由于偏私有化之论点并未对等地检视非竞争市场中企业之运作，同时在全球化趋势下，开发中国家之电信私有化经验呈现出许多问题，如投资动机微弱与法规建置缓慢等，而当私有化只导致电信所有权改变时，唯有竞争与有效法规能增加效益并改变大众对电信部门的投资，因此Cheng（2002）特别强调价格政策与经济性法规的重要性。2.3 私有化/民营化（Privatisation）与竞争性（Competition）基本上各国对私有化之定义略有不同，如德国之私有化即持股比例，法国则为追求企业之最大利益（Kim，2003）。ITU（2003）的研究中以行动通讯部门为案例研究，说明政府单位可藉由法规政策之改革促进市场效率，其所导入之市场竞争性，则大幅降低许多开发中国家落后贫穷区域之通讯问题。Fink, Mattoo与Rathindran（2002）则对86个开发中国家取其1985-1999期间为实证研究之目标发现，电信改革之优先工作为完成自由化、私有化与竞争。其中又以同时加强竞争性与私有化为优先项目，此研究强调若延迟或将竞争性之顺序置于自由化与私有化之后，其负面结果远超过导入或完成电信政策之竞争性。其主要论点可由下图得知：Faulhaber（2002）则对由政策所引发的区域性竞争提出不同的观点，主要论点为在开放竞争的同时，不论政府产业或消费者则需要更多的法规来规范。换言之，将带来更多的限制，此种现象是否与自由开放之原始目的相抵触？Faulhaber认为竞争的正面效益应是来自于新科技带来刺激产品价格之竞争，因此1996年美国电信法案所鼓励新加入业者建立自己的新设备，或是现有独占者使竞争者将交换机置于本身机房，即是所谓的市内用户回路细分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）并不会完全带来正面效益，因此对政策制定者之建议为，协助新加入之电信业者面对较低之不确定性，其方式包括清晰规范新科技之管制，以及清除竞争性之阻碍，如无线频宽限制及区域电缆竞争许可限制等规范。 2.4 解除管制（Deregulation）与政府的角色解除管制一般性利益为促进价格降低、减少交叉补贴、促进网络电信普及率等，然而在解除管制过程中可能发生的俘虏理论意即政府被利益团体所掳获之现象（简，2002），在数字汇流与数字经济全球体系下，各国政府如何因应与角色之扮演则显得格外值得重视。Stiglitz, Orszag与Orszag（2000）以经济观点为基础，提出三大理论架构针对：公众部门与公众金融、砖块与灰泥经济 （Bricks and Motor），以及数字经济中政府角色加以讨论，并认为政府在信息社会中所勾画出之决策树形图（图四），具有协助国家避免产生外部性效果与市场失灵，同时可决定政府是否应干预之时机（De Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000）。3. 亚太地区主要国家电信政策趋势概况3.1 管理性竞争（Managed Competition）整体而言，在自由化过程中亚洲地区盛行所谓的管理性竞争（Managed Competition），在竞争中强调管理的重要并非纯经济因素，而是包含政治社会等议题之政治经济范畴之产物。同时，大部分的亚洲政府除不愿允许未受规范之单位进行电信事业活动外，对于去除私有化或外资比例之限制，以及建立强化之独立电信管制单位均抱持迟疑的态度（Fink, Matto, and Rathindran, 2001 & Low，2002）。在2003年联合国亚太经济社会委员会（the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，UNESCAP）之会议中Kim（2003）表示，亚太地区以市场为导向及自由化政策之环境仍尚未成熟。若就其信息电信科技（ICTs）演进之差异性而言，Kim以广播、计算机/IT及电信三大部门区分1980年代与1990年代之后科技演进、法规条例、政府（部长内阁与立法者）、政策与立法等项目作一分析比较，如表一。若援用Low（2002）之分析，或许可帮助我们更清楚了解为何亚太地区以市场为导向及自由化政策之环境仍尚未成熟。Low（2002）以在亚太地区最早进行电信私有化与民营化之日本为例，目前全球的评比上日本电信管制解除程度仍不若英美等国。其中一明显的现象即为亚太地区的许多经济体或国家虽受APEC与WTO/GATT影响而逐渐实行电信自由化，然即使是日本，其自由化政策均将重点置于企业、产业间之自由竞争，而忽略解除管制后之广泛影响，因此不论是管理性竞争或管制性的管理（regulatory management）均强调其能创造管理最大效益之影响。若对亚太地区个别国家作一分析，Kim（2003）就总体政治经济观点进一步说明，该研究观察亚太地区各国之电信部门发展情形发现，在放宽限制与松绑管制的潮流下，印度、南韩与马来西亚持续增加该国对电信基础建设之投资；相反地，菲律宾、泰国、香港与澳洲等地却逐渐减少对电信基础建设之投资。基于各国比较分析为研究之重点项目，兹将各议题相关之各国比较于下一章作完整之叙述。3.2 我国电信自由化自由化就是解除管制，根据经济理论，管制之目的在解决因为自然独占与外部性所导致之市场失灵，而对事业之参进、退出与定价施以管制，以保障基本的公共利益。但是当执行管制的机会成本大于随附的利益时，就必须检讨管制的必要性。而自由化与解除管制的精神就是要减少不必要的行政干预与法令限制，除健全市场机制外，并透过市场竞争提升事业之经营效率，最终则以提供消费者质量最佳的多样化电信服务为目标。因此解除管制并不意味着政府从此采取自由放任之态度对待电信事业，相反的，政府必须着手管制之革新，努力建立公平与有效率的市场竞争环境。民国九十一年电信自由化政策白皮书总论我国电信自由化源起1987年，用户可自备电信终端设备。若简要说明历程可归纳于下（MOTC，2001 & 黄，2002）：§ 1987：开放用户终端设备 § 1989：开放国内出租数据电路共同使用限制，准许民间经营加执行业务 § 1994：开放数字低功率无线电话（CT-2） § 1996：电信三法与有线广播电视法、卫星广播电信法、广播电视法交通部电信总局组织条例（改组）/中华电信股份有限公司条例（公司化） § 1997：开放行动电话、无线电叫人、行动数据、中继式无线电系统（特哥大）四项通讯业务 § 1998：开放卫星通信业务 § 2000：开放固网通信业务 § 2001：开放国际单纯转售服务（ISR）与网络电话服务，正式完成WTO入会承诺。 § 2002：公布电信自由化政策白皮书 § 2003：设立通讯传播委员会NCC筹备处 WTO下之服务暨贸易总协议（General Agreement on Trade In Service，GATS）为具法律效力之多边服务贸易规范，在电信产业议题上以规范各国之特定承诺表影响最巨。我国自1998年为申请加入WTO，与美国展开连串之双边会谈，其中承诺表中有关电信产业之开放、接续费分摊，以及外资比例等均为关键议题（MOTC，2001）。根据ITU2003世界电信发展报告中一部分之研究结果显示，在全球2002年数字管道指数（DAI）评比中，我国于全球178个经济体之排名，已自1998年之的第22名上升为第9名，在亚洲则名列第3，仅次于韩国（4th/178）与香港（7th/178）。在分项比较中，我国在基础设施排名第5，其中又以行动电话普及率，以106.5%领先全球；服务质量则居全球第5，其中宽带网络普及率居全球第4，显示台湾的信息电信科技发展渐居领先地位 。4. 有关文献之比较分析整理由于本文所研究之相关资料，在此阶段主要以整理电信政策相关之二手资料为基础，因缺乏统一参数与原始资料之统合，许多文献中所作之各国比较，有其研究目的与对象之不同所造成的盲点与学术之不连续性而无法进行统合分析。然根据个别之个案比较，仍能呈现出整体认知之参考价值，故本研究以整理各文献所作之比较，依照电信改革程度、电信改革议题以及与支持本研究进行之计划高度相关之电子商务，以电信自由化政策对电子商务之影响为主轴加以整理如下。4.1 电信改革程度ITU策略与政策部主任Dr. Tim Kelly在2002年1月OECD数字经济之电信政策全球研讨会中举出，竞争机制较弱的国家如阿根廷、新加坡和南非；私有化与民营化则以中国大陆和越南较欠缺；具备高度民营化与竞争性但却缺乏适当监理者为纽西兰，印度和泰国则是监理机关未能独立 。若以亚太地区为主要比较Fink, Mattom, Rathindran（2001）及Kim（2003）分别对不同国家群组之组合作一比较如表二四。由此表中不难发现韩国、菲律宾与新加坡电信改革时程，以及法规发展均较其它10个国家进步。4.2 电信改革议题若就各国在电信改革议题上之差异作一比较，整合MOTC（2001）报告与Low（2002）可归纳出二大主要议题。一为管制解除与国营电信民营化（Deregulation and Privatisation），另一为竞争、市场进入（Market Access）与贸易自由化等分别作一探讨，兹整理归纳如表五。若就国际间目前最普遍之英国模式与美国模式说明，不难发现在英国模式中其优点为，在提供国会诱因前提下，促使国会积极提供建立电信政策与法规之参数，然而此机制虽于英国可行，批评者却认为此模式将剥夺法规制定者之权利，造成国会与立法部门的纠纷。相对地，美国模式则以总统与国会分权回避英国模式之缺点。在此模式中，美国国会赋予FCC权力成为唯一主要的电信立法机构，控制电信费率、许可，以及全球服务政策。然而不论采取英国或美国模式，程序政策透明化将是不能或缺之重要原则（Cowhey and Kimenko，2001）。若根据2000年之亚洲电信使用者报告（the Telecom Asia User Survey）显示新加坡的IDA是亚洲地区12个国家 中最佳之管制机构（De Meyer and Loh，2001）；在比较定价、平衡与公平性、门号可携式与弹性、工业自我规范等机制之设计后，Kim（2003）评估在亚太地区电信自由化过程中，法规机制较成熟者为香港与澳门。4.3 电信自由化政策对电子商务之影响以电信自由化政策对电子商务之影响为例，Gibbs, Kraemer与Dedrick（2003）发现贸易与电信自由化等因素是主要加速ICT与网络流通与竞争性的主要因素，相对地电子法规之影响则有限。他们同时也针对巴西、中国、丹麦、法国、德国、墨西哥、日本、新加坡、台湾与美国等十个国家进行电子商务法规之发展比较分析（表六），发现电子商务法规发展之趋势在不同国家之法规条例中，不仅反映出文化的差异性，如法国与德国已经通过的隐私权及消费者保护，反映出两国重视个人权利之文化；相反地，中国与新加坡因重视社会控制之价值而反映在法规内容中。而美国之电子签章法早于两年前通过，但电子签章却尚未在美国社会普遍流行则说明了电子法规之影响则有限。5. 结论与建议本文就信息电信科技ICT与数字汇流趋势大环境之冲击下，针对亚太地区电信政策加以探讨，首先自电信自由化理论与相关主题如自然独占与国营、私有化民营化与竞争性、解除管制与政府之角色等加以讨论。其次，再就亚太地区主要国家电信政策趋势概况加以分析，并以学界所谓的管理性竞争（Managed Competition）与管制性的管理（Regulatory Management），来提供市场导向与自由化政策尚未发展成熟的亚太地区可能创造最大效益之论点，同时概述我国电信自由化状况，进而整理相关文献以及比较各国之电信改革度、改革议题，以及电信自由化政策对电子商务之影响，最后再加以结论与提出建议。对于我国受信息电信科技ICT与数字汇流变迁的影响，虽然各单位与相关学者在近数年内已有一些成果，如2002年公布电信自由化政策白皮书、2003年设立通讯传播委员会NCC筹备处，但是不论是对于政府管制、市场机制与国外发展之不确定性仍相当高。为更有效地协助我国长期因应政策的制定，本报告提出以下几点建议方案：（1） 发展本土长期基础资料研究收集、冲击评估与因应整合模式不论是数字汇流或是电信改革在二十一世纪变化速度亦数字化的同时，政策决定者必须审慎重视此需长期追踪与因应之课题。如何透过有效机制与管理基础进行本土整合，以达成趋势预判、冲击评估、调适因应与政策制定等基本工作。建立具本土特性的机制模拟，则必须以充分精确掌握数字汇流、通讯电信之国际趋势与发展为基础，例如积极与国际学术单位互动，以协助国际学者全球尺度研究，同时加强国内学者本土课题之强调。如此才能协助政策的制定更为细致有效。而跨领域间的合作，如信息电信、经济学、政治学、公共行政与科技管理等学门，更是奠定模式成功发展的基石。（2） 利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织发展，提供国家政策方向与原则长期以来，WTO、OECD、APEC等国际组织均是以自由化与解除管制作为加入该国际组织之条件。以亚太经济合作组织APEC为例，我国于民国八十年正式加入，目前具有二十一个经济体 （economy），为高阶政府官员间之谘商论坛。以APEC之相似论坛性质之OECD为例，该组织拥有大多以欧盟为主体的三十个会员国，在亚太地区仅日本与韩国为其成员，而我国由于政治地位之特殊，直至民国九十年十二月才成为OECD竞争委员会之观察员。其二国际组织皆采用自愿性原则，所作的决议不具拘束力。另外，我国于九十一年加入世界贸易组织（WTO），其影响不仅政策必须遵照WTO规范外，同时如国内全面性之电信自由化，以及对国内电信产业冲击，如积极面包括国际化、降低关税、跨国投资、电信产品需求增加、服务费率降低等；消极面则如对国产品支持度降低、影响未来发展无线高频产品及大型传输设备等（MOTC，2001）。Wong（2002）就长期观察亚太地区数字通讯之发展，因而建议亚太地区各国应以区域合作为优先考虑，实值得我国政策决定者审慎考虑，同时本研究针对APEC国家之最新重点国家电信法规与相关政策，以及今（2003）年10月在台北第二十八届APEC电信工作小组会议中，各国与会代表提交文件与讨论之内容作一归纳整理。透过本研究之工作，将目前APEC国家电信政策与法规区分三大要项，分别为：第一、电信法规已公布施行或部分法规施行多年后施予回顾与检讨者；第二、政府所计划执行之相关计划/架构/或公布之报告等事项；第三则为电信相关草案或政府民间等单位所提之建议，期望提供相关单位参考（详见附录）。（3） 建立独立管制机构（Independent Regulators）上述二项建议乃是针对目前国电信通讯整体发展尚可继需努力之方向。然而，不论是发展本土长期基础资料研究收集、冲击评估与因应整合模式，或是利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织发展，提供国家政策方向与原则等如此大规模与尺度之工作，均需一有效率之机关整合推动。若根据WTO基本电信协议附加管理原则中之独立监理机构原则：各会员国应设立业者外之独立主管机关。换言之，该管制机关必须与电信经营者分离，同时不负经营责任。而其该机构之决策与行政程序均需秉持公平、公正原则（MOTC，2001），目前国内正积极推动之专责与集中管理之国家级NCC一级单位之成立，预期将是我国信息电信科技与数字汇流趋势大环境之冲击下，通讯政策历程之各界期望与必然产物。