XXXX年6月专题研究_国外公共住房发展政策及启示研究_17页_中指.docx

中国房地产专题研究 2011年6月20日中国房地产专题研究2011年6月20日中国指数研究院中国房地产动态政策设计研究组专题研究：国外公共住房发展政策及启示目录一、美国21.1 以财税、信贷及金融为主要手段，鼓励公共住房发展21.2 典型城市纽约：独有的租金控制法4二、欧洲主要国家52.1 英国52.1.1 地方政府发挥主要作用52.1.2 典型城市伦敦：产权分享为公共住房政策特色72.2 德国82.2.1 住宅储蓄制度独具特色82.2.2 典型城市柏林：住房合作模式9三、亚洲主要国家103.1 新加坡103.1.1“居者有其屋”计划103.1.2 强制性的中央公积金制度113.2 韩国123.3 日本133.3.1 公营住宅、住宅公团和住宅金融公库为公共住房政策核心133.3.2 典型城市东京：公共住房体系覆盖全面14四、国外公共住房发展经验及启示154.1 完善的法律、法规制度154.2 政府成立专门的公共住房发展机构154.3 公共住房政策随着经济社会发展逐步演变164.4 政府公共住房支出占公共支出比例较高164.5 公共住房融资创新有利于解决资金短缺问题1618一、美国1.1 以财税、信贷及金融为主要手段，鼓励公共住房公共住房（Public Housing）是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。公共住房保障体系和制度是整个社会保障制度的重要组成部分，对于解决中低收入阶层居民的住房问题发挥着至关重要的作用。在本文研究中，将公共住房视为保障性住房，对两者不作区分。发展美国公共住房的发展始于1929年经济危机爆发期间，城市普遍出现住房短缺、失业率高的现象，联邦政府开始积极介入公共住房的建设。美国公共住房建设主要经历起步、发展以及改革调整三个阶段。 起步阶段（20世纪30年代-50年代）：1937年，联邦政府颁布国家住宅法将发展公共住房作为一项独立的措施，以解决低收入阶层的住房需求。但由于第二次世界大战的爆发，公共住房建设缓慢甚至一度中断。二战结束后，大规模复员和军工企业裁员加剧住房短缺的矛盾，美国联邦政府积极制定和实施公共住房建设计划，1959年美国公共住房同比增长率达147%。发展阶段（20世纪60年代-70年代）：联邦政府对公共住房建设进行一系列政策创新，由过去以政府投资建设公共住房为主逐步转变为实施发展住房补贴计划和租金资助计划。在这一阶段，美国联邦政府大量兴建公共住房，公共住房总量显著提升，截至1979年，公共住房总量增加至120万套。改革调整阶段（20世纪80年代以来）：联邦政府公共住房建设的重点从扩大建设转变为对现有公共住房的保护和再开发。1994年，公共住房总量达到顶峰，约为140万套，之后公共住房建设几乎停滞，为减少公共住房的维护和运营开支，政府开始出售部分公共住房，到2009年，公共住房数量减少为120 万套。表：美国公共住房建设发展过程阶段主要政策和措施建设情况起步阶段20世纪30-50年代Ø 1937年，联邦政府颁布国家住宅法，设立美国公共住房署。二战爆发致使公共住房建设时间短、规模小。Ø 1949年住宅法正式将使全部家庭得到质量优良的住房和舒适的居住环境作为国家的目标。Ø 1954年住宅法要求地方政府在兴建公共住房之前必须制定贫民窟和社区发展可行性计划。公共住房同比增长率大幅增加，1959年公共住房同比增长率达147%。发展阶段20世纪60-70年代Ø 1961年国民住房法案，政府对私人建房者提供低于普通抵押贷款利率的资金。Ø 1965年住宅与城市发展法成立“住房与城市发展部”，联邦政府提出房租补助计划。 Ø 1974年住宅和社区发展法，实施租金资助计划。公共住房总量增加显著，截至1979年，公共住房总量约为120万套。改革调整20世纪80年代以来Ø 1983年，推行“住房券计划”。Ø 1986年，实施低收入住房返税政策。Ø 1988年，将“租金资助计划”和“住房券计划”合并为统一的“住房选择优惠券计划”。公共住房总量在1994年达到最高峰，约140万套。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理图：1949年-2009年美国公共住房总量变化数据来源：NAHRO 中国房地产动态政策设计研究组综合整理美国根据国民经济的发展、居民居住环境的变化以及不同时期的住房需求等情况制定相应的公共住房政策和调整不同时期的发展战略，一方面刺激作为公共住房供给方的私人开发商和非营利机构大量、廉价供应公共住房，从而使中低收入阶层间接受益；另一方面，鼓励作为需求方的低收入阶层购买自用住房，推行住房私有化。对于供给方，政府主要实施直接提供补贴、贷款利率低、发放税金信用证以及低收入住房返税等措施；对于需求方，主要采取提供住房补贴、租金资助计划、住房券计划、低息贷款、提供抵押贷款保险以及税收抵免等措施。表：美国公共住房主要政策政策供给方（开发企业或非营利机构）需求方（低收入家庭）住房补贴政策政府直接提供补贴提供住房补贴：家庭收入未达到所在地区家庭平均收入的80%者可申请住房补贴。租金资助计划：政府对支付房租超过家庭收入25%的低收入家庭给予合理市场平均租金差价补贴。住房券计划：政府负担合理市场租金与家庭收入30%的差额，向低收入家庭发放“住房券”，房主凭券兑取差额部分的现金。贷款优惠政策提供低于市场利率的贷款低息贷款联邦住宅管理局提供抵押贷款保险：期限最长为30年且贷款利率低于其它长期贷款利率。退伍军人管理局提供抵押贷款保险：退伍军人不需支付保险费、可免首期款、利率低、偿还期长。税收优惠政策税金信用计划：发放税金信用证，以减免私人开发商或非营利机构一定额度的收入税。低收入购房者税收抵免：低收入购房者可在10年内享受个人所得税的抵免。低收入住房返税：给予开发公共住房的企业税务返还优惠。开发商获得返税额度后，可用于减少其他收入的税负，也可将其出售给其他投资机构进行融资。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理经过多年发展，美国政府的一系列政策已取得了良好的成效，居民住房自有率大幅提高。根据美国人口普查局数据，美国住房自有率从1900年的46.5%提升至2010年的66.9%，其中1940年至1960年美国自有住房率显著提高近20个百分点；1960年以后，住房自有率稳定增长，美国居民的自有住房情况得到很大的改善。图：1900年-2011年第一季度美国自有住房率变化数据来源：U.S. Census Bureau 中国房地产动态政策设计研究组综合整理1.2 典型城市纽约：独有的租金控制法 纽约住房和城市发展部负责执行住房平等法案和其他联邦法律，并且明确申明了“所有人都要拥有住房的权利”。为保证市民“住房平等”的基本权利，纽约市实行多样化的公共住房政策。纽约市为低收入者提供的住房保障主要有三种方式：第一，直接资助，政府利用自有土地建设公共住房，向符合条件的低收入家庭出租和出售；第二，通过激励措施鼓励私人企业建设公共住房，如开发商若提供所建项目面积20%的低价房，则给予33%的项目容积率奖励或给予开发商三年免税的奖励；第三，低收入家庭到市场直接租赁住房，政府对其实行货币补贴。在公共住房政策方面，纽约市除实施联邦政府推行的住房补贴政策、租金资助计划、税收优惠计划、抵押贷款保险和担保制度以及配备的相关法律法规外，还采取租金控制法。相较于其他城市，纽约市政府对住房租赁市场的干预程度较高，政府利用租金控制法，规定房租上限且严格限制房东提高租金和严格限定房客租房的条件，以帮助低收入群体能租得起住房。目前，纽约住房租赁市场上的租金管制住宅和租金稳定住宅占到总量的50%以上，而完全按市场租金出租的住房仅占1/3，大约有200万居民（约纽约市人口的1/4以上）住在受管制的公寓里。图：纽约市主要公共住房措施资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理二、欧洲主要国家2.1 英国2.1.1 地方政府发挥主要作用英国公共住房的发展过程主要经历三个阶段。根据不同阶段的社会环境和居民住房需求情况不同，公共住房政策的重点和实施方式也相应做出调整。1914年-1939年，政府主要采取租金管制和政府投资建设公共住房政策；1945年-1979年，政府继续采取投资建设公共住房政策，大量增加住房供应，同时采取住房补贴措施；1979年以后，为了减轻政府财政负担，政府推行住房私有化政策，鼓励居民买房。表：英国公共住房建设发展过程阶段发展重点主要措施建设情况1914年-1939年政府投资建设公共住房Ø 政府投资建造住房，以低于市价的租金租给居民。Ø 允许私有出租住房卖给政府成为公房或卖给租房户成为自有住房。截至1939年，地方政府建造了100万套出租住房，约占住房存量的10%。1945年-1979年大量增加住房供应Ø 政府将提供公共住房建设及出租作为政策目标。Ø 采取住房建设补贴与房租补贴并存。Ø 提高房租，鼓励承租人购买住房。保守党（1963-1965）和工党（1965-1970）执政期间，政府建房占建房总量分别为45.3%和49%，缓解了住房短缺的矛盾。1979年后鼓励住房私有化Ø 改善住房产权结构，颁布住宅和建筑控制法等。Ø 推行产权分享政策。居民自有住房率稳步提升，2007年达到69.2%。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理英国公共住房的具体工作安排主要由地方政府完成，中央政府向地方政府和其他相关的社会机构发放补贴。近年来，英国地方政府在公共住房的财政资金支持的绝对数额呈现递增趋势，其中2007年最高，达到50.08亿英镑；由于近年来英国地方政府财政总支出不断提升，公共住房支出在全部财政支出中所占比重呈现逐年下降的趋势，由1996年的39.4%下降到2009年的21.13%，但仍在20%以上。图：1996年-2009年英国地方政府在住房保障方面财政支出变化数据来源：英国国家统计局 中国房地产动态政策设计研究组综合整理表：英国公共住房主要政策主要政策内容房价优惠政策购买：凡租用公共住房满2年的租户要购买此房，均可享受价格上的优惠。单幢住宅起点优惠为32%，公寓住宅起点优惠为44%，以后每增加1年，单幢住宅可增加1%优惠，公寓住宅可增加2%优惠。所有住房优惠金额的最高限度为5万英镑。转售：购得公共住房的第一年内，若转售该住房需补交100%的折扣款；以后，补交折扣款逐年减少20%，即第六年开始，居民可以自由转售住房并获得全部转让收益。产权分享政策低收入家庭根据其收入水平和购买能力，购买房屋部分产权，其余部分继续向住宅协会租用，在未交完全部房款前，房屋所有权归居民和房主共有所有。住房补贴政策对在支付房租后收入低于社会补助收入水平的租户，政府按相应标准进行房租补贴。抵押贷款优惠政策偿还期限长：一般为15-25年，最长可达30年；贷款率高（即首付款比例低）：一般为80%，最高可达90%；贷款利息免税。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理英国公共住房主要有房价优惠政策、产权分享政策、住房补贴政策、抵押贷款优惠政策等。经过英国政府的大力改革，英国住房自有率已经逐步提高，由1951年的29.6%提升至2007年的69.2%。19世纪50年代至70年代，英国政府不断增加公共住房供给，同时注重发展住房私有化。在这一时期，英国政府大规模兴建公共住房，公共住房建设量占比由1951年的18.6%提升至1971年的30.4%；同时住房自有率也显著提高，从1951年的29.6%提高为1971年的50.1%。此后，自有住房占比稳步提升；公共住房占比却逐年下降，并且住房协会所有的公共住房比例逐步提升，地方政府所有的公共住房比例逐年下降，住房协会逐步替代地方政府持有公共住房。图：1951年-2007年英国住房存量结构变化数据来源：Communities and Local Government 中国房地产动态政策设计研究组综合整理2.1.2 典型城市伦敦：产权分享为公共住房政策特色伦敦的公共住房政策演变主要分为两个阶段，20世纪80年代以前，伦敦公共住房政策主要着重于解决居民居住问题。自20世纪80年代开始，伦敦政府加强政策调控，实行住房制度改革，英国相继颁布了1980年住房法、1986年住宅与规划法等法律制度。政府将市场机制与政府干预相结合，开始大规模推行住房私有化。在英国完善的住房法律体系下，伦敦政府严格控制住房保障面积标准，同时积极实施中央政府大力推行的产权分享政策、住房补贴政策、房价优惠政策和抵押贷款优惠政策等。其中，产权分享政策在住房私有化推行过程中发挥了显著的作用。除此之外，伦敦政府按不同类型的居住方式，采用相对应的住房福利，这种层次分明的住房福利体系，也提高了伦敦的自有住房率。图：伦敦市主要公共住房措施资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理2.2 德国2.2.1 住宅储蓄制度独具特色德国的公共住房政策经历了曲折的发展历程。1946年-1955年，政府主要采取租金管制和资助公共住房建设措施；1956年-1976年，政府大力扶持自有住宅建设，同时实施住房补贴措施，居民自有住房比例上升；1977年-1989年，政府着重于旧宅改造、维修等，住房质量提升，但住房供给的增长速度降低；1990年东西德统一以后，德国公共住房再次出现发展不平衡的现象，政府积极调整措施改造和兴建公共住房。截止2008年底，居民自有住房率提升至43%。表：德国公共住房建设发展过程阶段背景主要政策和措施建设情况1946年-1955年二战结束，住房严重短缺Ø 政府资助社会住房建设，计划6年内建设180套住房。Ø 限制社会住房的租金，给予经营者贴息和税收优惠。Ø 确定租用社会住房的租户的申请条件。1949年，新建社会住房竣工量占全部新建住房竣工量70%。1953年后，每年新建住房超过50万套，其中社会住房占比约占50%。1956年-1976年住房短缺得到缓和，居民收入水平和购买力提高Ø 1956年，住宅法规定提供建筑用地等一系列措施，对自有住宅建设进行扶持。Ø 1965年，实施住宅补贴法。1968年，居民自有住房比例上升到34%。1977年-1989年1977年起，住宅总套数已经超过家庭数，关注点转向住宅质量Ø 1976年颁布住宅现代化促进法，对旧宅改造、维修等给予优惠。住房质量提升，但政府对新建住房的扶持力度下降，住房供给的增长速度降低。1990年后东西德统一后，东西部地区存在较大差异Ø 1991年-1992年，联邦政府在拨款15亿马克对旧屋进行改造。Ø 2002年，颁布住宅促进法，重点保障低收入公民；提高新建住房设备水平。截止2008年底，住房存量 4000余万套，居民自有住房率约为43%。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理 表：德国公共住房主要政策政策内容住宅储蓄政策Ø 储户根据自己住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按照合同约定存钱，当存满储贷金融的一定比例（40%-50%）后，即可取得贷款权。Ø 封闭运行，固定利率：存贷款利率不受资本市场供求关系和通货膨胀等利率变动因素的影响。Ø 政府对参与住房储蓄的居民给予储蓄奖励和购房奖励。租金管制政策政府要求各地方政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量，提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准，以保障居民的基本住房条件。房租补贴政策政府负担居民实际交纳租金与可以承受租金（通常为家庭收入的25%）的差额，以保证每个家庭都能够有足够的房租支付能力。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。购建房税收政策Ø 建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%（后又改为在最初8年内折旧40%），从而降低房主应纳税的收入。Ø 申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除。Ø 免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理  德国在公共住房方面主要采取住宅储蓄政策、租金管制政策、房租补贴政策和购建房税收政策，其中住宅储蓄制度最具特色。住房储蓄是德国解决居民住房保障最有效的金融产品，也是解决中低收入阶层住房问题的重要手段。目前，德国的住房融资约40%来自于住房储蓄体系，在德国近4000万套住房中，有约1700万套是通过住房储蓄体系的融资实现的。住宅储蓄是一种将储蓄与特定贷款挂钩的住房融资方案。二战后，德国政府为解决住房严重短缺、居住条件恶劣的局面而开始发展这种互助式的住房融资方案。在这种储蓄体系中，居民先定期进行储蓄，若干年后可以按照预定的排队顺序获得住房贷款。德国的住宅储蓄体系是一套内部封闭式的长期储蓄和融资体系，不受资本市场及其利率波动的影响而独立存在。储蓄银行不交存款准备金，但必须上存同业系统3%的风险基金。封闭式的系统是指只有那些事先参加了住宅储蓄的家庭，才能得到以后申请买房和建房的低息贷款。住宅储蓄存款的唯一用途是为了建房、购房进行融资，而不能为了其他的消费目的申请贷款。表：德国住宅储蓄银行运行环境特点及缺陷运行环境特点运行缺陷1、较低且稳定的市场利率和通货膨胀率1、资金来源单一，仅靠合同储蓄2、金融自由化程度相对较低2、资金来源不稳定3、合同储蓄机构是非盈利性的3、由于存少贷多且时间长，容易出现流动性风险资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理2.2.2 典型城市柏林：住房合作模式柏林地区住房租赁市场庞大，现有住房约190万套，其中160万套以上为租赁住房，居民自有住房率仅为15%，远低于全国水平（约为43%）；柏林现有公共住房约为17.2万套，公共住房由市政府投入资金建设，因而房租价格相对较低，但由于近年来柏林市政府债务负担加重、财政困难，市政府对公共住房的投资逐年递减，导致公共住房租金上涨。在完善的住房法律体系下，柏林市政府主要实施住房储蓄政策、租金管制政策、房屋补贴政策以及购建房税收政策。在公共住房模式方面，柏林的公共住房主要采用住房合作模式、建造社区模式和住房补贴模式，其中以住房合作模式最具发展性。而在公共住房质量和设计方面，柏林的公共住房质量高并且在设计上树立了典范。2009年，柏林市6处建于上世纪20年代的公共住房被列入受保护世界遗产行列。图：柏林市公共住房措施资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理三、亚洲主要国家3.1 新加坡3.1.1“居者有其屋”计划为了解决广大中低收入居民的住房问题，早在1960年2月，新加坡政府设立了建屋发展局（Housing & Development Board，简称HDB），最初核心是：在尽可能短的时间内为低收入群体提供低成本住房。建屋发展局代表政府建设组屋，不仅负责新加坡公共组屋区的总体规划、设计和建造，还是最大的房地产经营管理者。新加坡建屋发展局是独立性非营利机构，它的财政预算也被纳入国家计划，政府从贷款、补贴亏损、供地等方面给予建屋发展局全面支持。表：新加坡政府对建屋发展局的支持政策政策内容低息贷款政府每年都为建屋局提供建屋发展贷款，此贷款是挂帐形式，政府不追索还债，而且其利率明显低于市场利率。补贴亏损为了保障普通老百姓能够买得起公共住宅，房屋售价是以中低收入阶层的承受能力来确定，而不是靠成本来定价，由此造成建屋局的直接亏损。这部分损失，政府核准后每年给予全额补贴。提供土地政府一直以来协助建屋局从多种渠道，以低于市场的价格获得开发用地。资料来源：新加坡福利住房制度1964年，建屋发展局正式提出“居者有其屋计划”，从根本上说，这是个非营利性计划，其特点有：（1）向住户提供具备独立厨卫的住宅单元，确立居住的基本标准。（2）为购房者提供长达20年、利率为6.25%的贷款。（3）居民的中央公积金储蓄可用于购买HDB住房。(4)破产的HDB住房用户仍能拥有该房屋，保障住户在身无分文的情况下不至于露宿街头。该计划不仅提供住房，还提供住房信贷和保险，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买政府组屋。既针对低收入者又针对中等收入者，组屋从出租廉租屋为主向出售廉租屋过渡。目前，在新加坡的居民中，有87.6%居住在政府组屋内，其中79%是廉价屋，只有12.4%属于私人住宅、公寓或别墅。图：新加坡住房构成资料来源：房地产动态政策设计研究组综合整理3.1.2 强制性的中央公积金制度表：新加坡住房社会保障发展过程时间环境政策措施政策结果195919641959年，全国人口共158万，其中47%没有住房。60年颁布建屋与发展法，根据该法令设立建屋发展局，制定了“五年建屋计划”。建房速度明显加快，从原来每年平均建设1000多套提高到10000多套，到64年底，已有40万人住进公共组屋19641973房屋已有一定量，居民收入继续提高。64年，推出“居者有其屋”计划，鼓励中低收入家庭购买组屋；65年创办中央公积金制度，成立中央公积金局，公积金缴费率随经济和房地产业状况不断调整，成为政府调控经济的主要工具。房屋供给继续大量增加，房地产业发展资金逐步得到解决。19741987房荒问题已处于解决的边缘，大量高档公寓出现74年，成立国营房屋与城市开发公司（HUDC），专门建设大型五居室套房，凡家庭月收入在4000新元以下者均可购买，使中等收入家庭可以购买国家提供的公共住宅。房屋建设向高层化、高密度的方向发展，在满足居民需要的程度上，新加坡住房自有率达到了80%，超过了加拿大（78%），澳大利亚（76%），前联邦德国（76%），英国（71%），美国（70%）。1988至今随着收入水平和经济的发展，房荒问题得到解决87年，政府制定特准住宅产业计划，放开公积金购买公共住宅的范围；89年7月起，开发局把购房登记制度改为订购制度；自89年起放开HUDC套房购买对象的限制，居民可以随便购买，但是购房价格与收入相关。资料来源：新加坡福利住房制度新加坡政府在1955年建立中央公积金制度，同年7月成立了中央公积金局。当时的目的是采取强制储蓄的方式解决居民养老问题。随着居民收入的提高，公积金存款也大幅度提高，1968年，政府允许中低收入家庭动用公积金存款分期付款购买政府组屋，1975年面向中等收入家庭放开限制。强制的公积金制度使政府积累了大量的资金储备，公积金会员在购房时取出部分存款，以现金支付或抵押支付房款，这又促使更多的款项转人政府手中，政府利用部分公积金储备，贷款给建屋发展局发展公共住房，从而使建屋局有能力大规模地进行公共住房建设，公积金成为政府组屋长期稳定发展的重要支柱。3.2 韩国韩国：公共住房以租赁房为主韩国的公共住房政策可以归纳为：通过建设中小型住房和租赁住房等公共住房，致力于解决中低收入户的住房问题，并且为此在财政、宅地、金融和税制等方面给予优厚支援。目前，国民租赁房是现在韩国政府进行的核心公共租赁房制度。韩国的公共住房在建设类型上有较强的针对性，对不同类型的阶层实施不同的公共住房政策，保障目标和范围明确，有效保障了不同阶层居民的住房需求。表：韩国公共住房类型类型供给对象租期小型商品住房拥有购买力的中低收入者公共租赁住房永久租赁房城市贫困居民永久公共租赁房由于拆迁等原因造成的无房者等中低收入户（租赁期满后可以卖给租住者）5-50年国民租赁房前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%70%的无房者，并且是住房认购储蓄户30年资料来源：房地产动态政策设计研究组综合整理图：1998-2006国民租赁房的建设量（单位：万套）资料来源：房地产动态政策设计研究组综合整理为解决国民住房问题，韩国政府设立国家住房政策审议委员会作为建设和运营公共住房的专门机构，负责制定国家住房发展规划、审批全国住房建设计划，同时下设大韩住宅公社和大韩土地开发公社等机构专门负责建造公房。除此之外，韩国政府还强化住房金融、住宅供给和有关租税的优惠，完善认购储蓄制度，制定相关法律，从多方面提供支持以保障公共住房的发展建设。图：韩国公共住房相关法律供应住宅法韩国公共住房法律建设19631972198419942003租赁住宅法住宅建设促进法租赁住宅建设促进法住宅法资料来源：房地产动态政策设计研究组综合整理3.3 日本3.3.1 公营住宅、住宅公团和住宅金融公库为公共住房政策核心日本的住房政策始终遵循“保低放高，以低调市”的原则，政府对于市场的租金和售价不做直接干预，而是通过低价出售或出租公营住宅来调节市场价格。公营住宅、住宅公团和住宅金融公库为日本住房政策的三大核心。表：日本住房保障实施机构及功能机构名称功能公营住宅承担“保低放高，以低调市”的任务，低价出租或出售给各基层家庭，参与普通商品房市场竞争。住宅公团接受政府资金，负责新建或修缮公营住宅。住宅金融公库负责为公营住宅的建设或修缮提供长期低息贷款，同时为各阶层家庭购房提供住房抵押贷款，其资金来自于中央财政预算和邮政储蓄贷款。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理日本的住房保障政策随着社会经济的发展逐渐发生变化，政府补贴由面向住房建设者转变为面向中低收入家庭，公共住房建设与管理更加市场化。日本住房保障政策演进可以划分为两个阶段：第一阶段：战后至1995年，大规模新建保障住房，补贴住房建设者；第二阶段：1996年至今，公营住房管理市场化，补贴低收入家庭。表：日本住房保障政策演变阶段标志主要措施第一阶段：战后至1995年，大规模新建保障住房，补贴住房建设者由于战争破坏、战后生育高峰和城市化加速，导致日本住房严重不足，于1960年代后期，日本展开大规模的公营住房建设。地方政府负责兴建公营住宅并出售给低收入家庭，同时地方政府还要负责管理公营住宅；地方公团负责兴建公营住宅并出售给中高收入家庭。中央政府为地方政府和住宅公团修建公营住宅提供财政补贴，为建房费用的1/3-1/2。住宅金融公库负责为地方政府、住宅公团和家庭发放长期低息贷款。第二阶段：1996年至今，公营住房管理市场化，补贴低收入家庭以1996年日本政府修订住宅公营法为标志，日本的住宅供应朝着更加市场化方向发展。政府退出公营住宅建设和管理，转由地方公共团体负责，住宅公团于2004年由事业单位变更为法人单位。政府补贴由原来的“砖头补贴”转向“砖头补贴”和“人头补贴”并举，中央财政为地方公共团体新建或修饰公营住宅费用提供50%左右的补贴，地方公共团体向低收入家庭收取的租赁费和市场租赁费之间差额的50%由中央财政补助。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理3.3.2 典型城市东京：公共住房体系覆盖全面（1）东京住房保障发展历程加强法规、制度建设，实现“每户一套住宅”目标的政策。从战后一直到70年代的经济高速增长时期，东京城市人口不断增加，为了解决逐渐严重的住宅困难问题，1950年的住宅金融公库法和1951年的公营住宅法公布实施，公营住宅的建设和管理逐步走上了制度化的轨道。1966年，东京都成立了东京都住宅供应公社，制定了住宅建设条例，加大了都营住宅建设和供应的力度。1973年，东京都实现了“每户一套住宅”的政策目标，基本解决了由于数量不足导致的城市住宅问题。 （2）东京住房保障政策体系保证市民有房可住是日本政府的一项重要责任。为此，日本中央政府及东京政府都先后出台了一系列的有关住房的保障法律法规，逐步形成了较为完整的住宅保障政策体系。表：东京住房保障体系保障对象保障方式低收入家庭公营住宅：主要是地方自治体接收国家补助，建造、买进、征借，向低收入者提供的出租住宅。中低收入家庭金融公库：金融公库为购房者和建房者提供最长可达35年的低息固定利率贷款。中等收入家庭都民住宅：东京政府自行建设，或部分参与住宅建设，或提供各种财政补助的形式进行建设。 资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理东京的住房保障体系覆盖较为全面。针对各收入阶层，东京政府制定相对应的住房鼓励政策，如对低收入家庭的公营住宅、公团住宅；对中低收入阶层广泛使用的金融公库；对中等收入阶层的都民住宅等，并利用各种住宅建设和房租制度，控制地价上升对房租的影响，进而稳定房价。四、国外公共住房发展经验及启示欧美及亚洲主要发达国家和地区，市场经济发展比较成熟，各种社会保障及住房保障发展比较完善。为解决困难家庭的住房问题，各国政府采取了一系列措施，比如制定公共住房发展的法律、法规，成立专门的公共住房发展机构，公共住房政策随着经济社会发展演变，扩大政府支出等，这些措施经验尤其值得公共住房发展严重不足的我国借鉴。4.1 完善的法律、法规制度美国、德国、韩国、日本都有完善的关于公共住房发展的法律、法规制度，对于公共住房建设、管理运营及居民享受住房保障从法律层面上给予规定和保护，显示政府重视公共住房的发展，也确保了公共住房政策的落实。目前，我国公共住房发展方面的法律、法规几乎是空白，公共住房发展制度建设欠缺，因此我国公共住房发展效力不高，中央政府发展公共住房的意图在地方执行上大大折扣。改变我国公共住房发展缓慢的局面，必须加快推进住房保障的法律、法规建设，签订“军令状”只是短暂的、临时的措施，代替不了法律、法规的约束性作用。表：部分发达国家公共住房发展方面的法律美国德国韩国日本1937年联邦政府颁布国家住宅法1956年住宅法1963年供应住宅法1950年住宅金融公库法1961年国民住房法案1976年住宅现代化促进法1972年住宅建设促进法1951年公营住宅法1974年住宅和社区发展法2002年住宅促进法1984年租赁住宅建设促进法1955年日本住宅公团法1994年租赁住宅法1966年城市住房计划法2003年住宅法1966年住宅建设计划法资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理4.2 政府成立专门的公共住房发展机构新加坡政府设立了建屋发展局（Housing & Development Board，简称HDB），香港政府通过成立专设机构（房屋委员会和房屋协会），韩国政府设立国家住房政策审议委员会等，日本设立了建设省住宅局，这些是政府成立的专门的公共住房发展机构，主要负责公共住房的规划、设计、建设、分配和管理等事务。确保居民享有住房保障的权利是政府的职责，发展公共住房是政府的责任，因此成立专门的机构能够保证公共住房的发展，提高运营效率，使政府的政策能够有效的执行和落实。4.3 公共住房政策随着经济社会发展逐步演变经济社会的发展阶段不同，住房保障的内涵也应有所差异，公共住房政策也应逐步演变，使之更加适应社会的发展。从欧美及亚洲发达国家和地区的发展经验来看，在住房保障初期，社会上住房紧缺，为加大公共住房供应，政府对房地产开发企业进行补贴，住房保障多采用租赁形式；在住房保障发展的成熟阶段，政府鼓励住房私有，鼓励购买，对低收入家庭给予补贴。总之，先期采用租赁，后期鼓励购买；政府补贴由“砖头补贴”逐渐转向为“人头补贴”。4.4 政府公共住房支出占公共支出比例较高住房保障是政府很重要的一项社会公共事务，政府的住房保障开支也应该占政府财政开支的相当比例。香港住房保障方面的开支占政府财政开支的比重保持在20%以上；英国地方政府近年公共住房支出在全部财政支出中所占比重呈现逐年下降的趋势，由1996年的39.4%下降到2009年的21.13%，当仍在20%以上；美国2005-2009年住房保障支出占中央财政支出比重在14-15%。而我国，2009年住房保障支出占中央财政支出的比重仅为3.6%，占中央税收比重仅为1.7%，占GDP比重为0.2%，相比发达国家和地区，我国住房保障支出占财政支出比重很小，公共住房发展的财政支持严重不足。表：2005-2009年美国住房保障开支占中央财政开支、中央税收及GDP比重年份占中央财政支出比重占中央税收收入比重占GDP比重200514%23%2.6%200615%20%2.4%200715%19%2.3%200814%22%2.2%200915%27%2.3%资料来源：CEIC，US Housing and Urban Development Bureau 华泰联合研究所4.5 公共住房融资创新有利于解决资金短缺问题公共住房金融的创新有助于解决住房供给方在开发过程中和住房需求方在购买住房中的资金短缺问题。如美国推行的低收入住房返税政策，就是将税收手段与金融工具相结合，开发中低收入租赁住房的开发企业或机构可以利用政府给予的税务返还优惠进行融资，从而解决资金短缺的问题。目前，我国公共住房建设资金缺口大，地方政府资金压力严重，所以我国亟待创新融资模式，拓宽融资渠道，缓解公共住房建设资金严重不足的局面，以保证公共住房建设的顺利进行。重要声明本报告中的信息均来源于已公开的资料，我公司对这些信息的准确性及完整性不作任何保证，也不保证所包含的信息不会发生任何变更。本公司已力求报告内容的客观与公正，但文中的观点与评论仅供参考，不代表对市场走势的确定性判断。本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为中国房地产动态政策设计研究组，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。2010年4月15日房地产政策动向快报中国房地产动态政策设计研究组中国指数研究院总院地址：北京市西直门外大街1号西环广场T3座8层邮编：100044电话：010-59306936/75/6901/6951传真：010-59306960华北分院（天津）地址：天津市和平区南京路189号津汇广场2期21层邮编：300051电话：022-58260886传真：022-58260836（青岛）地址：青岛市南京路122号中联创意广场C栋201室邮编：266071电话：053283863159-8092传真：053283860179中国指数研究院华东分院（上海）地址：上海市浦东福山路455号全华信息大厦九层邮编：200122电话：021-61873333/61873363