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战略与预算评估中心（CSBA）简介战略与预算评估中心是独立的无党派政策研究机构，旨在倡导创新性思维、讨论国家安全战略和投资方案。战略与预算评估中心的分析工作重点是与美国国家安全目前与未来面临的威胁相关的关键问题，目标则是让决策者能够在战略、安全政策以及资源配置等事务中做出明智决定。前言2014年9月3日，国防部长查克哈格尔发表了一次关于创新的主题演讲。此次演讲会作为他任上最重要的事件之一而载入历史。尽管这一次向罗德岛州纽波特市“东南新英格兰国防工业联盟会议”上发表的讲话未曾吸引大量媒体报道，但它却是具有战略影响的国防部重大路线变化的开端。国防部长哈格尔认为，正当美国不得不应付全球众多日益加剧的国家安全挑战之际，国防部又面临期限未定的财政紧缩期。他警告说，“曾经由先进国家独占的颠覆性技术和毁灭性武器”正在广泛扩散，包括流入尚未老练的军事组织和恐怖组织之手。与此同时，中俄两国又在“筹划并投资实施长期、全面的军事现代化计划”，包括部署能力来“应对美国的传统军事优势尤其是我们通过大批增加飞机、舰船、军队和补给来向全球任何地区投送力量的能力”。为了应对这种具有多面性的艰巨挑战，国防部长哈格尔强调了创新的必要性，并宣布他已指派国防部常务副部长罗伯特沃克草拟一份全新的“改变游戏规则的抵消战略”，类似于20世纪50年代杜怀特艾森豪威尔总统的“新面貌”战略以及20世纪70年代国防部长哈罗德布朗的“抵消战略”。2014年8月5日，国防部常务副部长沃克在国防大学解释说，那些时期的美国军事策划者们“寻求胜过对手的技术优势，以此作为抵消华约国家在常规部队方面拥有巨大数量优势的一种手段”。 这种技术优势在20世纪50年代体现为强大的核武器以及相关的投送系统；20世纪70年代则是“先进数字化微电子产品和信息技术爆炸”在“新一代智能武器、传感器、目标定位与控制网络”中的应用。国防部常务副部长沃克强调说，“第三个抵消战略需要开动创新型思维、制定全新作战概念，开发全新的组织方式并制定长期战略”。他号召国防大学的学生们以创造性的方式来思考美军在“全新的颠覆性技术不断产生与发展的未来”如何才能最好地保持自己的竞争优势，尤其是在数量上规模更小的美军如何才能最好地“保持压倒任何潜在对手的优势”。本报告的目标就是为第三个抵消战略提供一种构想，以利用美国长期的能力优势来恢复并保持全球力量投送能力。那些优势包括无人作战、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程、集成与作战。本报告并不打算提出一份深思熟虑的全面战略，而只是为国防部以及广大国防界的讨论抛砖引玉。概述经历了在阿富汗和伊拉克十余年代价巨大的持久军事行动后，美国人民已经厌倦战争，也希望在国家奋力摆脱债务之际合理地减少国防支出。在面临期限不定的财政紧缩期之际，美军却面临着大量的全球安全挑战。与此同时，颠覆性技术的成熟与扩散又削弱了美国的传统军事优势这类技术中最显著的就是反介入/区域拒止（A2/AD）能力。自二战结束以来，美国也面临过类似的时期，需要在国防支出紧缩的情况下应对严峻的国际安全挑战。20世纪50年代初杜怀特戴艾森豪威尔总统的“新面貌”战略以及20世纪70年代中期国防部长哈罗德布朗的“抵消战略”就是这方面突出的两个例子。这两个战略都采用了同样的机制，以能够负担成本的方式“抵消”苏联的常规部队数量优势，即利用美国的技术优势。20世纪50年代，美国的技术优势体现为数量和种类日益增多的核武器、远程投送系统以及主动和被动防御系统。20多年后，技术优势则体现为信息技术在大批战术系统中的应用以及隐形系统的问世。尽管美国当前不大可能拥有与二战后核武器相当的颠覆性技术优势，但是从“新面貌”战略中却可以总结出五条适用于当前环境的重要经验。第一条也是最重要的一条经验是，我们需要针对我国所面临的各种预期威胁来采取一种“平衡”战略。表面上看，这条经验与往往被戏称为“大规模报复”的“新面貌”战略相左，但我们不应忘记，国家安全委员会第162/2号文件还呼吁“恰当且充足地部署美国及其盟国的战备部队，以威慑进攻或是开始时压制进攻”。核武器为数量上处于下风的常规部队提供成本有效的“后盾”但并非全面取代常规部队。第二条经验是，全球空战能力能够提供宝贵的战略机动自由、打乱对手的防御规划并减少驻军基地易遭攻击的弱点。第三，不对称惩罚的威胁随时随地实施打击，而且采用灵活手段，而非在对手所选择的战区内实施实际报复也可以成为有效的威慑手段。第四，审慎运用的隐秘行动是实现美国国家安全目标的一种可以负担的选项。最后一条经验是，盟国都很重要不仅在分担压力方面，而且在打乱对手的行动规划以及让对手增加成本方面也是如此。从国防部长布朗的“抵消战略”中则可以总结出四条与今天相关的重要经验。首先，技术可以成倍提高军队的战斗效用，程度足以“抵消”规模更大但技术上处于劣势的军队的数量优势。第二，技术优势可以被用来掌握竞争的主动权，让竞争转入美军能够有效制胜的领域，而不必以“坦克对坦克”或“导弹对导弹”的方式展开竞争。第三，保持充足的“低端”能力也非常重要，这样才能针对不同的威胁环境，在全球各地保持一支前沿部署的具备战斗可靠性的部队。从这段时期总结出的最后一条经验是，战略连续性和机构支持的重要性。虽然国防部在20世纪70年代末推出了多项技术开发计划，但如果没有国防部内部、以及后来白宫政府和国会持久的机构支持，这些计划就不可能展开。在将近四分之一个世纪里，第二个抵消战略带来的精确打击革命几乎由美国独领风骚，但如今这种独步天下的风光已经开始消逝。潜在的对手正在部署它们自己的侦察和打击网络，挑战冷战后美国的力量投送方式。具体而言，美军如今面临以下四个核心作战问题：1. 美军驻世界各国的区域性抵近基地（例如港口、机场和地面设施）越来越容易遭受攻击；2. 海面大型战舰和航母在对手海岸线的远距离之外，越来越容易被发现、跟踪和打击；3. 非隐形战机越来越容易被现代一体化防空系统（IADS）击落；4. 太空不再是免遭攻击的庇护所。这些日益严重的作战挑战会带来棘手的战略影响：加剧危机的不稳定性；削弱美国威慑的可信度以及盟国对美军践行安全承诺能力的信心；增加美国成本，从而破坏美国与潜在对手长期竞争的能力。最近国防部长哈格尔表示，“如果我们现在不认真对待这些挑战，那么在未来战场中，我军就可能会面对采用了颠覆性先进技术的装备，这将会压制我们的技术优势，制约我们的机动自由，并将美国人民的生命置于危险之中” 。通过主动防御或是以“导弹对导弹”和“战斗机对战斗机”的方式来对称地应对这些新出现的威胁，从长远来看既不现实，也负担不起。哪怕只是扩大现有联合力量投送能力的规模，美国也负担不起。事实上，由于人员成本费用飙升，尤其是在医疗护理和退役方面，人员规模在今后数十年间很可能会缩小。然而，第三个抵消战略通过利用美国在无人系统和自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成方面的“核心能力”，以不同的方式来投送力量，从而能够在总体上反制对手在反介入/区域拒止能力方面的投资，尤其是对导弹存量的扩充。这种抵消战略更少依赖威胁直接使用武力来恢复原状，如果采用这样的战略，美国常规威慑的可信度也会改善。美国应该更加重视首先降低对手认为自己达到战争目的的可能性（即拒止式威慑），同时以不对称报复性攻击相威胁，从而增加对手这么做的预计成本（也就惩罚式威慑）。前一种威慑需要美国实现高度的态势感知，也需要美国有能力在开始阶段迅速动用武力来挫败对手的行动，而不用管威胁的情况如何或基地是否可用。后一种威慑办法则需要有能力和意愿来找到并摧毁处于任何位置、受到任何防御的高价值目标。在全新抵消战略中，我们可以利用上述的美国能力优势（即无人系统与自动化、远程隐形空中作战、水下战以及复杂系统工程与集成）来构建全球监视与打击（GSS）网络，该网络具备如下特点：平衡性：由适应各种威胁环境（包括“反介入/区域拒止”的艰巨挑战）的低端和高端平台组合构成。适应性：可在地理上分散部署，最低程度依赖抵近基地，最少程度触及对手防空措施，最大程度承受天基系统的瘫痪。响应性：可在数小时或者数分钟内实施监视和打击。可拓展性：可同时在全球多个地方扩大规模并影响事件。虽然美军许多部门在未来全球监视与打击网络中都要发挥重要的作用，但这样的网络会格外依赖于空中和海上部队，尤其是无人平台。为实现全球监视与打击网络概念，值得进一步考虑的实施行动包括以下内容：为对冲天基系统丧失所带来的损失，加快研发用于精确导航和授时的全球定位系统的替代系统，装备具有长持久力和/或空中加油能力的“高低混合”的情报监视与侦察无人机，开发替代太空的“空中层”以用于远距离通信。开发和展示反太空能力，阻止未来对手攻击美国卫星；为拓展水下舰队的地理覆盖范围，加快发展无人水下航行器的关键使能技术，包括高密度能量储存（动力和持久力）技术、水下导航和通信技术以及自主性技术等。为提高水下武器装备的能力和灵活性，全力资助“弗吉尼亚载荷模块计划”，加快开发沉底式载荷模块（基于国防高级研究计划局的“深海沉浮载荷”计划），开始研发拖拽式载荷模块，改进“战斧”对地攻击导弹和“标准”系列导弹，以应用于更为广泛的目标集，以及开始研发潜射常规弹道导弹/助推滑翔导弹；通过固定和可部署的水下传感器网络来扩展地理覆盖范围；研发并部署可通过地面、空中和海面部署的现代化水雷以及远程反潜武器；为扭转主动防御与导弹攻击的成本换算比，加快研发和部署电磁轨道炮和基于定向能的系统（初期先关注航母战斗群和外围基地防御）；开发并部署全新的反传感器武器，包括定向能系统（例如高功率微波载荷和高能激光器）和防区内干扰机/诱饵；加快部署自动化空中加油机；加快研发和扩大采购远程打击轰炸机（LRS-B）；研发和部署中-高度威胁环境下类似RQ-4“全球鹰”无人机的用于渗透的高空长航时情报监视与侦察无人机；研发和部署用于渗透的可空中加油的陆基和舰载无人空中作战系统（UCAS）平台（“MQ-X”无人机和海军型无人空中作战系统），以便在全球各地的所有威胁环境中（尤其是中-高度威胁环境中）开展监视和打击行动（即移动可重新定位目标的杀手）；开发本地的陆基远征“反介入/区域拒止”网络，包括中短程一体化防空系统、海岸防御巡航导弹、防御性地雷、无人水下航行器和地对地导弹。这些举措能够以可负担的方式来恢复美国的力量投送能力与实力，通过可信的拒止式和惩罚式威慑来增强常规威慑效果，并在长期竞争中让潜在对手增加成本，从而形成一个有效的抵消战略。为了提供资金来开发并部署本报告提到的其它高回报能力，我们需要再次关注当前正在开展的一些活动，控制人员和基础设施费用，并放弃可能会随着时间的推移而削弱的原有能力。全面部署20世纪70年代中期设想的“攻击粉碎者”能力所花的时间远不止十年，而全球监视与打击网络最快也要到21世纪20年代中期才会实现初始作战能力，而且前提是当前立即开始重点研发，并且国防部、白宫和国会至少在今后十年间坚持这一路线。鉴于国防资源有限并可能进一步减少，美国既无力继续以“一如既往”的方式来投送力量，也不能指望当前路线在作战和战略方面的众多问题完全显露出来后还有资源和时间来一一纠正。导言经历了在阿富汗和伊拉克十余年代价巨大的持久军事行动后，美国人民已经厌倦战争，也希望在国家奋力摆脱债务之际合理地减少国防支出。在面临期限不定的财政紧缩期之际，美军却面临着大量的全球安全挑战。在欧洲，俄罗斯东山再起，在它的紧邻国家中愈益自行其是。在中东，叙利亚内战硝烟不息，伊拉克风雨飘摇，伊拉克和黎凡特伊斯兰国（ISIL）已经崛起并掌握了权力，伊朗则在其建设核武器能力的过程中继续扩大其弹道导弹存量。在中亚，阿富汗的安全局势依然如虎尾春冰，而且很可能会随着美军明年的撤出而进一步恶化。在东亚，风云难测而又拥有核武的朝鲜一如既往地寻衅好斗，而中国则怀抱称霸的野心，在南海地区变得越来越挑衅。四处滋蔓的激进伊斯兰教威胁已经从中东和中亚扩散到了非洲。与此同时，颠覆性技术（最突出的是介入/区域拒止（A2/AD）能力 ）的成熟与扩散又削弱了美国的传统军事优势。国防部长查克哈格尔最近说道：“曾经由先进国家独占的颠覆性技术和毁灭性武器已经广泛扩散，而且正流入尚未老练的军事组织和恐怖组织之手。正当此时，中国和俄罗斯又在极力缩小技术差距，制订并投资实施长期、全面的军事现代化建设计划。它们还在开发反舰、防空、反太空、网络空间、电子战以及特种作战方面的能力，似乎旨在反制美国的传统军事优势尤其是我们通过大批增加飞机、舰船、军队和补给来向全球任何地区投送力量的能力。”3美国因此不断削弱的力量投送能力，会在危机稳定性、盟国对美国安全承诺的信心以及常规威慑方面产生不良影响。全新的“抵消战略”将有助于恢复美国的全球力量投送能力与实力。自二战结束以来，美国也面临过类似的时期，需要在国防支出紧缩的情况下应对严峻的国际安全挑战。20世纪50年代初杜怀特戴艾森豪威尔总统的“新面貌”战略以及20世纪70年代中期国防部长哈罗德布朗的“抵消战略”就是这方面突出的两个例子。这两个战略都采用了同样的机制，以能够负担成本的方式“抵消”苏联的常规部队数量优势，即利用美国的技术优势。20世纪50年代，美国的技术优势体现为数量和种类日益增多的核武器、远程投送系统以及主动和被动防御系统。20多年后，技术优势则体现为信息技术在大批战术系统中的应用以及隐形系统的问世。全新的“抵消战略”将有助于恢复美国的全球力量投送能力与实力。与先前的两个战略一样，该战略要利用美国现有和新兴的技术优势。就军事方面而言，这类优势包括无人系统；远程隐形空中作战；水下战；复杂系统工程、集成和作战。本报告提出，这些长期优势领域之间的联系能够构成全球监视与打击网络的基础，从而提供具有适应力的全球响应力量投送能力，以应对大批预期威胁。不过从一开始我们就要强调，这种战略的主要重点在于恢复美国的常规部队投送能力，以改善稳定危机的能力、增强盟国对美国安全承诺的信心、提高常规威慑效果，一旦发生战争后则减少作战风险。虽然作为该战略支柱的理念和能力肯定也会适用于其它安全挑战，但并不是说该战略足以解决美国和盟国面临的所有威胁，尤其是核武器、叛乱、代理战争以及“法律战争”所带来的威胁。该报告将简要阐述全新抵消战略的大纲，以及在今后10到20年间实施该战略以及全球监视与打击网络概念的关键步骤。为此本报告首先分析了上世纪50年代的“新面貌”战略和70年代的“抵消战略”，并从中总结了经验。之后本报告探究了当前美军力量投送方式在作战和战略上的不足，并在此基础上阐释了前文所述的能力优势为什么很可能长盛不衰，以及这些优势应该如何运用到全球监视与打击网络概念中。最后本报告简短地探讨了如何重新平衡当前的国防投资组合、关键的近期举措以及未来研究的方向。第1章“第三个”抵消战略的前例为了在持平并不断削减的国防预算条件下制定国家安全战略来应对大量日益加剧的安全威胁，历史上出台的类似战略是20世纪50年代中期杜怀特戴艾森豪威尔总统的“新面貌”战略和20世纪70年代中期国防部长哈罗德布朗的“抵消战略”。在这两个事例中，华约国家的常规部队相对于美国和北约部队都占据数量上的压倒优势。在50年代，美国还面临失去核力量主导优势的预期；在70年代，美国已经失去了核均势，而且国防开支也被苏联远远甩在后面。本章通过回顾这两个时期，试图从中总结出适用于现时的经验，结论部分探讨了制定第三个抵消战略方面的重要机遇与挑战。“新面貌”战略1953年1月，哈里S杜鲁门总统任期届满。那时二战的创伤尚未平复，结束代价巨大而胜负未分的朝鲜战争的停战协议还没有签订。面对苏联对“自由世界”的巨大威胁，即将离任的杜鲁门政府签发了国家安全委员会第141号文件，呼吁大幅增加国防开支总额，以达到国家安全委员会第68号文件和第135/3号文件中提出的遏制战略的目标4。“首先我们必须提供实力充足的武装部队来慑退共产党人将来的进攻；其次我们必须采用不会破坏国家经济健康发展的方式来维持这样的军力。”国防部，1953年不过让新任总统艾森豪威尔担忧的是，苏联有可能随意在自己挑选的时间和地点发动局部战争来消耗美国国力，而且他也担忧美国经济无限期支撑大额国防支出的能力。在竞选活动中他就强调说，国家安全并不局限于对国土的实际防御，还要包括捍卫美国的价值观、制度和经济体系。他在1952年评论说：“苏联希望美国破产甚于希望在战场上征服美国。”5于是，在1953年上任后不久他便委托开展基于两项原则的国防政策高层评审工作。这两项原则是：“首先我们必须提供实力充足的武装部队来慑退共产党人将来的进攻；其次我们必须采用不会破坏国家经济健康发展的方式来维持这样的军力。6”国务卿约翰福斯特杜勒斯也同意经济稳定与军事实力不可分割的观点。用他的原话来说，那就是“如果经济每况愈下，一切都会随之泡汤”7。这次政策重审工作的重点是1953年6到7月在“国家战争学院”紧锣密鼓执行的被称为“日光室计划”的高层规划活动，其间探究了在长期内遏制和威慑苏联的各种选择方案 。我在这里提供一点参考背景。当时中情局估计苏联和平时期的常规地面军力大约是175个陆军师，另有125到145个预备役师，可以在不到一个月的时间内完成调集 。对比来看，1953年美国部署的陆军现役部队约为 26个师，外加3个陆战队师（相当于苏联陆军的17%左右），必要时预备役部队或许可以再让军力增加25% 。不过美国在核武器方面大幅领先，1952年底的可用核弹是841枚，而据估计苏联有120枚。更重要的是，美国核弹每年增加数百枚，而苏联每年增加大约100枚 。再者，1952年11月1日美国进行了代号“常春藤麦克行动”的首次热核装置全面试验。该装置估计产生的能量超过千万吨TNT当量，也就是说，大致是当时万吨级TNT当量的裂变武器的三个数量级以上。这就极大改变了核竞争的特性。此外美国还在部署威力更大的远程轰炸机，比如B-47“同温层喷气机”轰炸机（见上图）以及洲际B-52“同温层堡垒”战略轰炸机，而且在欧洲、亚洲和北非拥有海外基地以支持核攻击行动。与之相比，苏联仅有笨重的中程螺旋桨动力轰炸机，而且没有靠近美国的基地。“日光室”研究工作的硕果便是1953年10月定稿的国家安全委员会第162/2号文件。这份文件从两个方面来改变了杜鲁门总统的战略。首先，它并不打算主要通过常规性的武力使用（就像在朝鲜那样）来威慑苏联的进攻（这样的武力使用需要大幅增加国防开支），而是威胁要“通过进攻性打击力量来造成大规模报复性伤害”，包括在应对苏联的进犯时使用战略性和战术性核武器 。其次，它也不打算在特定战区做出直接反应，而是奉行“战略不对称性”，意味着美国要凭借自己选择的手段、在自己选择的地点来实施报复，包括针对苏联和中国的共产主义“核心地带”的报复，从而给对手施加成本。具体而言，这份文件写道：“我们将通过保持强硬的安全态势来最大程度减少苏联进犯的风险，其中重点强调充足的进攻性报复实力和防御实力。这必须以大规模的核能力为基础，包括必要的基地；有效的一体化大陆防御体系；恰当且充足地部署美国及其盟国的战备部队，以威慑进攻或是开始时压制进攻以及充足的动员基地；受到美国人民勇决精神支持的所有事项。 ”国家安全委员会第162/2号文件威胁要威胁要“通过进攻性打击力量来造成大规模报复性伤害”，包括在应对苏联的进犯时使用战略性和战术性核武器。正如1953年12月艾森豪威尔在国家安全委员会的一次会议上所说的：“我们不能让美国成为一座军营或堡垒之邦，因此必须做好在卷入战争时使用原子弹的打算。 ”1954年1月，国务卿杜勒斯在纽约向“对外关系委员会”发表演讲时阐述了这项战略，而“大规模报复”一词就出自这次演讲，从此流传开来。他的演讲明确强调了长期财务周转能力与军事实力之间的关联性。用杜勒斯的话来说，那就是“我们希望我国以及其它自由国家都能以可以承担的成本来取得最大程度的威慑效果”，而要到达这样的目的，“就必须通过大规模报复性力量来进一步威慑，以加强本地防御” 。为了提高这一政策的可信度，高级官员反复断言，美国对核武器将视之如“常规”力量。1955年初，艾森豪威尔总统针对中国与台湾之间因金门岛和马祖岛而产生的冲突表示：“只要这些东西能够用在严格意义的军事目标上以及严格意义的军事用途中，那我看不出有什么理由不可以像使用子弹或别的任何东西那样来使用它们。”引人注目的是，“新面貌”战略还更多地依靠间谍活动、蓄意破坏和隐秘行动，以便在降低成本的前提下实现美国的政策目的。其时由国务卿的弟弟艾伦杜勒斯执掌的中情局成为了常用工具，它分别于1953年和1954年颠覆了伊朗和危地马拉的亲共产党政府 。艾森豪威尔还更加重视盟国的作用，在巩固原有的双边和多边结盟的同时还在寻找新的盟友，比如东南亚条约组织（SEATO）和巴格达条约组织（亦即后来的中央条约组织）。艾森豪威尔希望由盟国军队逐渐取代美国在欧洲和亚洲的部队，从而减少国防预算的压力。大体上说，他设想让大家来分担责任，由美国提供威慑苏联进犯所需要的核保护伞，而盟国则肩负起为区域防御维持常备地面军队的担子 。美国领导人尽可能寻求维持和利用美国在可投送核弹头方面的优势。艾森豪威尔、杜勒斯以及其他高级决策者明白，苏联最终会有能力将美国本土置于核武器的危险之下，尤其是在1953年突如其来的苏联氢弹试验以及1954年“五一节”阅兵式上一架喷气式M-4“野牛”轰炸机的原型机展示之后（如上图）。不过，美国领导人尽可能寻求维持和利用美国在可投送核弹头方面的优势，以减少美国的国防开支，并争取时间来让美国的盟友建设自己的武装军队，也让苏联极权主义政权固有的弱点自然显露。正因如此，艾森豪威尔政府在上任之初就采取了多项措施来维持美国在核竞争中的领先低位，包括快速部署1952年就经过首次试验的氢弹，加快推出洲际B-52重型轰炸机以及使用液体燃料的“阿特拉斯”和“大力神”洲际弹道导弹，同时扩大部署西欧的“雷神”洲际弹道导弹的采购量。随着20世纪50年代后半期美苏核军备竞赛愈演愈烈，艾森豪威尔政府放弃了追求核武器绝对优势的这种无力负担的目标，转而努力维持“充足的”核军力，以使美国在遭受苏联先发制人的打击之后，能够给苏联造成难以接受的损害。这一时期的关键投资包括：显著扩大美国空军的空中加油能力，以支持B-47中程轰炸机中队从欧洲退回美国大陆，在这里它们更不容易遭到苏联先发制人的空中和导弹打击；增强美国一体化防空与导弹防御网络，包括建起针对苏联轰炸机的远程预警线，以及后来的弹道导弹预警雷达系统；加速研发固体燃料洲际弹道导弹，比如LGM-30“民兵”导弹（见右图）和潜射式“北极星”导弹，前者在1961年经过试射，到1963年具备作战能力，后者在1961年经过试射，到1963年装备美国“乔治华盛顿”号航母；投资加固洲际弹道导弹发射井、分散式轰炸机基地以及其它被动防御系统。为了更好地支持针对苏联的常规战争和核战争计划，艾森豪威尔还支持研发并部署洛克希德公司U-2“龙女”超高空（7万英尺）侦察机以及“珂罗娜”图片侦察卫星，前者于1955年首飞，到1957年具备作战能力，后者于1956年进入研发，到1960年具备作战能力。为了资助“新面貌”战略的上述以及其它计划，国家增加了划拨给空军的预算，其中是战略空军司令部（SAC）的预算，而陆军和海军陆战队的预算则被缩减。到1952财年年末，获批的空军计划预定组建总共95个联队，包括指派给战略空军司令部的41个“战略联队” 。在制定1954年至1957财年的国防计划时，国家预定到1957年扩充空军到共计137个联队，包括专门配属给战略空军司令部的92个联队。在那三年中，空军在国防部拨款总额中平均占了47%，而海军占29%，陆军占22% 。总体来看，从1954到1961年，陆军的兵员数缩减了将近40%，海军陆战队缩减了24%，而海军和空军大约缩减14% 。雪上加霜的是，欧洲的盟国未能足额派出它们为集体安全承诺的地面部队，迫使美国更多地依赖于战术核武器，并在西欧保留规模大于预计的兵力，因而美国在应付其它地方爆发的紧急事件时便捉襟见肘，比如1954年至1955年的台湾海峡，1956年的苏伊士运河以及1958年的黎巴嫩和台湾海峡等地 。空军在国防部拨款总额中平均占了47%，而海军占29%，陆军占22%。艾森豪威尔的“新面貌”战略意在利用美国在核武器、远程空中力量以及弹道导弹方面的领先优势，从而以可负担的成本来威慑苏联。这种战略总体来说行之有效。他从杜鲁门总统为1954财年编制的国防预算中削减了大约70亿美元。实际上从1954到1961财年间，军事开支在联邦政府预算总额中的占比从66%降至49%。以在国民生产总值中的占比而论，同期国防开支从13%降至9% 。不过到20世纪50年代晚期，美国威胁使用“大规模报复”的可信度遭到怀疑，尤其是在回应局部常规攻击的情况下，这是因为出现了以下形势变化：苏联核武库（包括热核武器）的规模越来越大，性能越来越先进；苏联部署了装备涡轮螺旋桨发动机的图-95熊式洲际轰炸机；1957年8月苏联R-7洲际弹道导弹的成功试射以及两个月后“伴侣”号人造卫星的成功发射在媒体中掀起了一种“导弹差距”的错觉。尽管截至1960年美国核弹头存量大约是苏联的十倍，洲际导弹力量到1962年大约是苏联的三倍，但有些人却觉得美国核军力在威慑常规战争方面属于“浪费”的资产 。早在1956年，陆军参谋长麦克斯韦尔泰勒上将就主张一种“灵活反应”战略，呼吁以常规军队来威慑大部分危机，从而最大程度降低不得不诉诸核战争的可能性 。泰勒的主张在即将入主的肯尼迪政府官员中引起了共鸣，日后他们将该战略的大部分付诸实践，扩大了驻扎在西欧的常规威慑力量的规模。尽管美国当前不大可能拥有与二战后核武器相当的颠覆性技术优势，但是从“新面貌”战略中却可以总结出五条适用于当前环境的重要经验。第一条也是最重要的一条经验是，我们需要针对我国所面临的各种预期威胁来采取一种“平衡”战略。表面上看，这条经验与往往被戏称为“大规模报复”的“新面貌”战略相左，但我们不应忘记，国家安全委员会第162/2号文件还呼吁“恰当且充足地部署美国及其盟国的战备部队，以威慑进攻或是开始时压制进攻”。后面所说的这种结果当然是艾森豪威尔执政期间的投资和境外行动所产生的。尽管美苏之间核武器数量悬殊，1950年为60比1，到1960年大约是10比1，但美国仍然在提高其本土防御能力，保留现役部队动员基地，并部署大规模常规部队来威慑并反制世界各地的进犯之举 。核武器为数量上处于下风的常规部队提供成本有效的“后盾”但并非全面取代常规部队。例如，国务卿杜勒斯就谈到有必要保留一支“同时以常规武器和核武器为基础的海陆空”多样化军队，以便能够“根据情况的要求来选择性或大规模地”使用这支部队 。第二条经验是，全球空战能力能够提供宝贵的战略机动自由、打乱对手的防御规划并减少驻军基地易遭攻击的弱点。第三，不对称惩罚的威胁随时随地实施打击，而且采用灵活手段，而非在对手所选择的战区内实施“以牙还牙式”报复也可以成为有效的威慑手段。第四，审慎运用的隐秘行动是实现美国国家安全目标的一种可以负担的选项。最后一条经验是，盟国都很重要不仅在分担压力方面，而且在打乱对手的行动规划以及让对手增加成本方面也是如此。全球空战能力能够提供宝贵的战略机动自由、打乱对手的防御规划并减少驻军基地易遭攻击的弱点。抵消战略大约20年后的70年代中到晚期，华约常规部队在欧洲不断扩大并进行现代化建设，数量上大致已经超过北约军力三倍。拥有美国尚未从越战中缓过气来，又要奋力追赶苏联快速发展的核武库，因此美国国防部忧心忡忡。与此同时，美国经济又陷入低迷时期。于是，国防部长哈罗德布朗与分管研究与工程的国防部副部长威廉佩里采行了他们所称的“抵消战略”28。布朗在1981年对国会的报告中解释道：“技术可以是力量倍增器，是可以用来帮助抵消对手数量优势的一种资源。先进技术是平衡军事能力的一种有效途径，而不必以坦克对坦克或士兵对士兵的方式来与对手对垒”抵消战略以四种核心推动力为特点：研发全新的情报、监视与侦察平台以及战斗管理能力；部署改良的精确打击武器；将隐形技术应用于飞机；对太空进行战术利用，用于情报、监视与侦察以及通信、精确导航与授时 。这些推动力量中大部分的关键使能技术都是在20世纪60年代晚期到70年代初期开发出来的。到1975年，国防高级研究计划局拟订了一份详细的长期研发规划，重点关注提高武器投送精确性；增强战场载具的机动性和火力；改善通信，包括抗干扰的战术数据链路以及由阿帕网（ARPAnet）率先使用的“包通信”网络；研发新式武器投送载具，比如巡航导弹和遥控飞机 。依靠这些坚实的技术基础，1978年国防部副部长佩里在向国会作证时说道：“我相信精确制导武器有潜力让战争产生革命性的巨变。更重要的是，只要有效利用我们在这一领域中的领先优势，我国就能极大增强威慑战争的能力，而无需以坦克对坦克、导弹对导弹的方式来与苏联竞争。我国将有效地将竞争转移到我们拥有长期根本优势的技术领域内我们研发精确制导武器系统的目的是让我国具备以下能力：随时都能看到战场上的所有高价值目标；但凡能够看见的目标就能直接命中，但凡能够击中的目标都能将其摧毁。 ”1978年，国防高级研究计划局将用于“纵深侦察”和“纵深打击”的多项技术结合到一套技术集成与系统概念验证计划中，并贴切地将它命名为“攻击粉碎者” 。关键的计划包括：具备地面移动目标指示（GMTI）能力的空载合成孔径雷达平台，能够从安全的远距离处（大约300公里）窥入地方领土，以发现集结的装甲车。这种平台后来演变为E-8联合监视目标与攻击雷达系统飞机（见前页图片）。用于查找并摧毁大范围地区内大量集结的地面装甲车的末端制导子母弹，这就是后来空军部署的BLU-108传感器引爆武器（SFW）。后来成为陆军战术导弹系统（ATACMS）的一种十分精确的道路机动式远程地地导弹系统。在抵消战略“系统之系统”中开发的其它主要能力包括机载预警与控制系统（AWACS）、联合战术信息分发系统（JTIDS）、F-117A隐形战斗机、无人侦察机、威力更强大的精确制导武器（PGM）、增强型侦察卫星以及全球定位系统。这些新的能力虽然构想于70年代，但大部分直到80年代中晚期才具备可操作性并大批量部署 。它们成为日后的空地一体战作战概念的一部分。空地一体战在北约被称为“后续部队攻击”，它的目的是在冲突之初找出华约第二梯队机动力量并通过精确打击来将之摧毁 。布朗和佩里明白数量的重要性，也知道国家没有财力来将先进技术整合到全部现有部队中，因此便采用了他们所称的“高低端组合”，在能够负担的水平上保持威力强大的前沿部署，尤其是在欧洲和亚洲。幸好，由于苏联解体，美军从未在中欧与华约部队实际交战。不过在1991年的“沙漠风暴行动”中用于对付苏联模式的50万伊拉克陆军时，信息技术证明是十分有效的“力量倍增器”。美国占压倒优势的胜利被广泛地视为正在持续开展的战争革命的证明 。例如，苏联观察家在这次战争之后很快就总结说，“控制、通信、侦察、电子战以及常规火力投送的一体化融合”已经“首次”实现 。在1991年的“沙漠风暴行动”中，信息技术证明是十分有效的“力量倍增器”。从国防部长布朗的“抵消战略”中则可以总结出四条与今天相关的重要经验。首先，技术可以成倍提高军队的战斗效用，程度足以“抵消”规模更大但技术上处于劣势的军队的数量优势。第二，技术优势可以被用来掌握竞争的主动权，让竞争转入美军能够有效制胜的领域，而不必以“坦克对坦克”或“导弹对导弹”的方式展开竞争。第三，保持充足的“低端”能力也非常重要，这样才能针对不同的威胁环境，在全球各地保持一支前沿部署的具备战斗可靠性的部队。从这段时期总结出的最后一条经验是，战略连续性和机构支持的重要性。前文已经提到，虽然国防部在20世纪70年代末推出了多项技术开发计划，但如果没有国防部内部、以及后来白宫政府和国会对“抵消战略”的持久机构支持，这些计划就不可能展开。尤其是如果没有里根政府在80年代的国防建设，通过“抵消战略”来开发的技术中许多都无法在老布什执政期间的“沙漠风暴行动”中亮相。迈向“第三个”抵消战略：机遇与挑战当今美军面临着时限难以确定的财政紧缩时期。同时，美国又在世界各地遭遇到一系列复杂而艰巨的安全挑战。美国没有财力来一味扩大现有的联合力量投送能力组合。事实上由于飙涨的人员费用，尤其是在医疗护理和退役方面，今后数十年间的兵员规模很可能会减缩。与此同时，出于作战和战略方面的一系列原因（下文将详述这些原因），“沙漠风暴行动”以后盛行的美国力量投送方式已经难以为继这种力量投送方式通常需要在能够保障安全的前沿地区长期积累大批集结的战斗部队（例如航母打击群、有人驾驶战机中队、机械化陆战营以及陆军旅级战斗队）以及相配套的后勤支援基础设施和工作人员，以作为快节奏联合作战的前期准备工作。美国没有财力来一味扩大现有的联合力量投送能力组合。由此可见，我国所需要的是一个新的抵消战略，以利用美国持久的优势来维持成本有效的持久的前沿部署，并快速投送力量，包括用于对付通常具备强大反介入/区域拒止能力，尤其是拥有不断扩大的常规导弹存量的对手。这个战略应当做到以下几点：运用创新性作战概念，综合运用美国的全新能力和传统能力（或者用布朗和佩里的话来说就是“高低端组合”），以便同时在多个战区将对手目标置于险境；减少对战区近距离陆上及海上基地的依赖性；抵御天基能力的损失或破坏；利用美国空军和海军部队的“全球到达”能力、空中力量和导弹的反应能力以及无人平台航时长、生命周期成本低的优点；利用“战略不对称性”将当前战斗区域外的目标置于险境；塑造竞争过程，将竞争转移到对美国有利的领域（例如水下领域），同时增加对手的成本；利用结盟关系来赢得局面优势，并在某些情况下分担经济成本。今天拟制抵消战略或许会比20世纪70年代更困难，理由至少有三条。首先，根据当时中情局的估计，1960到1980年间苏联国民总产值是美国的50%到60%，而且苏联的经济增速已经下行了十年。尽管在70年代中到晚期苏联的国防支出绝对金额高于美国，但它的经济所承受的国防负担至少比美国高两倍 。因而从预算角度来看，那是一段对美国有利的时期。今天，美国经济的活力已大不如前，预计今后至少十年间国防预算会持平或下降。对比来看，美国主要对手之一中国的经济实际增速超过7%，过去十年间它的国防开支年均增速接近10%，这还是有所保留的“官方”数字 。人们似乎已经慢慢形成了一种共识，那就是到2024年中国经济规模将超过美国 。除非中国经济大幅下行，否则美国将来会很难从糟糕的短期决策中“买条出路”。话虽如此，鉴于中国出现了一系列结构性问题，而且还要转变出口主导型增长模式，因此中国经济发展大有可能在今后十年间显著放缓 。如果那样，北京就会在服务部门和支持性基础设施投资、国内支出与军事现代化建设之间面临艰难选择。其次，布朗与佩里的抵消战略主要重点在于使用卫戍部队来威慑，在必要时击败华约对西欧的入侵。冷战时期美军经过预先部署而形成了一个由地理上分散的坚固基地组成的网络，因而实际上是与北约伙伴一起在打一场防御性的“主场比赛