PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析.docx

PPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析2015年4月16日目 录目 录I一、背景透视1（一）国内形势分析1（二）河南省形势分析4二、PPP模式综述5（一）PPP的定义和分类51. PPP的定义52. PPP的分类6（二）PPP的内涵和特点91. PPP的内涵92. PPP的特点10（三）PPP的基本结构和运作程序11（四）PPP项目合同体系13（五）PPP实施的必要条件14三、国外PPP发展现状及对中国的启示16（一）全球PPP发展概览16（二）英国PPP发展历程和现状17（三）加拿大PPP发展历程和现状19（四）澳大利亚PPP发展历程和现状20（五）国外PPP项目运营模式及融资模式211.运营模式212.融资模式23（六）国外PPP发展对中国的启示251. 合理的风险共担机制252. 公平的利益分配机制263. 契约精神264. 政府监管275. 确保私人部门盈利但不暴利276. 设立国家PPP基金287. 创新融资工具28四、PPP模式在河南省公路建设项目中的应用29（一）PPP模式应用于高速公路建设291. 高速公路建设融资现状292. PPP模式应用于高速公路建设的必要性293. PPP模式应用于高速公路建设的优势304. 高速公路PPP项目合同的特定条款305. 高速公路建设中PPP融资模式案例33（二）PPP模式应用于普通公路建设341. 普通公路建设融资现状342. PPP模式应用于普通公路建设的必要性343. 应用PPP模式建设普通公路的思考354. PPP模式应用于普通公路建设的具体建议375. PPP融资模式应注意的几个问题40（三）PPP模式应用于河南省公路建设的必要性和可行性411. 河南省公路建设及债务现状412. PPP模式应用于河南省公路建设的必要性423. PPP模式应用于河南省公路建设的可行性43五、PPP模式应用于河南省公路建设的风险分析44（一）基于国内案例的PPP模式风险研究441. 案例的选取452. 项目失败的主要风险45（二）河南省公路建设PPP项目风险分析501. 融资分析502. 风险分析51（三）河南省公路建设PPP项目风险应对措施521. 政府方面522. 社会资本方面543. 项目中介方面55六、国内PPP模式未来发展展望55（一）国内PPP未来发展的短期展望55（二）国内PPP未来发展的长期展望56附件581. 我国推进PPP项目的文件582. 政府和社会资本合作示范项目名单（财政部）583. 河南省政府和社会资本合作（PPP)推介项目名单（第一批）584. 政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）585. 国内PPP代表性案例58IIPPP模式在河南省公路建设项目中的应用及风险分析一、背景透视PPP模式（Public-Private Partnership的字母缩写）是国际上公认的市场参与公共资源配置（公共产品或公共服务提供领域）的最有效途径之一。就其渊源来讲，PPP并不是新鲜事物。从国际上看，300多年前，欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”，由政府和私人部门共同提供公共服务。上世纪七八十年代，有的国家开始应用BOT（PPP的一种具体模式）等方式，引导私人部门参与基础设施建设。自20世纪90年代，PPP模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。（一）国内形势分析自上世纪80年代以来，我国开始在基础设施领域探索使用BOT等模式；早在2004年，财政部与IFC合作，在黄山举办了公私合作论坛；之后一些重大项目，如北京地铁4号线、鸟巢等也都采用了PPP模式。改革开放至今，PPP在我国已经历了探索阶段（1984-1993年）、小规模试点阶段（1994-2002年）、推广试点阶段（2003-2008年）、短暂停滞阶段（2009-2012年）和新一轮推广阶段（2013年至今）等五个阶段。PPP在我国被译作“政府与社会资本合作模式”。2013年以来，在国务院、财政部、发改委齐力推动下，PPP相关政策密集出台，日益规范国内PPP项目的执行。至此，国内PPP的发展开启新篇章，进入新一轮推广阶段，在此期间国家层面的的政策及事件如表1所示。我国推进PPP项目的文件见附件1。表1 PPP模式新一轮推广阶段政策及事件时间政策及事件2013年5-9月国务院陆续颁布政策条文鼓励社会资本进入城市基础设施领域等。2013年9月财政部部长楼继伟在印尼举办的“第20届亚太经合组织财长会议”表示：在当前私营部门修复资产负债表，公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济；允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这为PPP模式新一轮推广提供了坚实的理论基础。2014年3月财政部“2014年中央和地方预算草案”提出，为切实加强地方政府性债务管理，有效防控财政风险，“推广应用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营”；“发挥财政资金的引导作用，推广应用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”，这是中国官方首次提出PPP概念。2014年9月国务院颁布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），“为加强地方政府性债务管理，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。2014年9-12月财政部、发改委陆续推出关于推广应用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知（财金201476号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）、关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）等一系列政策文件规范推广PPP模式；同时确定了30个PPP示范项目（见附件2）。2014年12月3日相关网站发布消息：“财政部政府和社会资本合作（PPP）中心近日正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。”财政部表示，按照党中央、国务院的统一部署，财政部在基础设施及公共服务领域大力推广应用PPP模式，从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展了一系列工作。2015年3月全国两会期间，李克强总理在政府工作报告中明确提出要积极推广政府和社会资本合作模式，并表示PPP未来或成为公用事业及环保行业的新催化剂。资料来源：联合资信整理在此形势下，2014年以来，从中央到地方大量推出PPP试点项目，掀起了继第二阶段和第三阶段之后国内第三波PPP热潮。截至2015年3月16日，财政部推出30个PPP试点项目（含存量和新建项目），涉及天津市、河北省、辽宁省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、青岛市、湖南省、重庆市、贵州省、陕西省等15省市，总投资规模约1800亿元。安徽省、福建省、贵州省、湖南省、江苏省、四川省、河南省、浙江省、江西省、甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省均公布了PPP试点项目清单，其中前九省市6PPP试点项目总投资分别为709.53亿元、1478.60亿元、188.00亿元、583.22亿元、929.84亿元、2534.25亿元、806.70亿元、1176.10亿元和1065.17亿元；重庆市和青海省也推介了PPP项目，投资金额分别是1018亿元和1025亿元，故上述省市PPP项目投资规模已超万亿元。上述试点项目涉及交通、污水处理、供水、供暖、供气、供热、垃圾处理、环境综合整治、地下综合管廊、教育、医疗养老、文化体育、保障房、园区开发等多个领域，见图1。资料来源：联合资信整理，上述统计数据不包含甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省、青海省、重庆市（目前尚未获取）。图1 各省份PPP试点项目类型统计从中央和地方层面陆续出台的PPP指导意见，以及各地一揽子PPP示范项目包来看，PPP模式推广正在形成全国范围内的上下联动，PPP在国内的发展不仅取得了政策上的保驾护航，还取得了包括项目逐步落地在内的实质性进展。如果说2014年是我国PPP模式的探路之年，那么2015年将成为各级政府和社会资本合作的元年。（二）河南省形势分析2014年11月，省政府出台河南省人民政府关于推广应用政府和社会资本合作模式的指导意见（豫政201489号），就推广PPP模式提出了具体指导意见，明确鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营，示范项目重点选择城市供水、燃气、污水和垃圾处理、医疗养老等民生工程。2015年1月，省政府公布了河南省第一批共29个政府和社会资本合作（PPP）项目，项目总投资额达805亿元。涉及交通、供水、供暖、供气、垃圾处理、污水处理、医疗、养老、环境综合治理、保障性安居工程和园区开发等领域。其中，交通类项目7个，总投资额398亿元；供水、供暖、供气类项目9个，总投资额153亿元；垃圾和污水处理类项目6个，总投资额30亿元；医疗和养老服务类项目3个，总投资额37亿元；环境综合治理类项目1个，总投资额85亿元；保障性安居工程类项目1个，总投资额12亿元；园区开发类项目2个，总投资额90亿元。河南省政府和社会资本合作（PPP)推介项目名单（第一批）见附件3。2015年4月，郑州市政府与社会资本合作（PPP）项目推介暨签约仪式举行，会上，郑州市政府面向全国发布首批32个政府与社会资本合作项目，总投资1126.3亿元。现场重点推介5类17个项目，总投资806.8亿元，17个项目中轨道交通项目4个，污水污泥处理项目2个，公共交通项目1个，水利项目4个，市政道路和公路项目6个。郑州大规模推广高质量的PPP项目，走在全国省会城市前列，凭借着独特的交通优势、完备的现代产业体系、坚实的财政实力、高效的政府环节，将会成为河南乃至全国推广PPP模式的表率和典范。从去年财政部的力推，到如今很多省市不断推进PPP项目的落地签约，再到我省包括郑州在内的多地市PPP模式的试水，PPP 已然不再是晦涩的新名词，正成为备受关注的高频词汇，迈入了高速发展的快车道，这与PPP的特征和当前经济发展阶段的高度契合是密不可分的。那么PPP模式的内涵和特征是什么？其发展面临具有怎样的优势和劣势，又面临怎样的机遇和挑战？其推广和应用具有何种现实意义？新形势下这种投融资模式该如何有效应用于基础设施建设？具体操作模式和流程是什么？国外PPP的发展对中国有何借鉴意见？针对河南省实际情况，如何实现PPP在公路建设项目中的应用？项目执行过程中可能存在的风险因素有哪些？为规避和管理这些风险又该采取怎样的措施？本文试图从以上方面对PPP模式进行浅析。二、PPP模式综述（一）PPP的定义和分类1. PPP的定义PPP（Public-Private-Partnership的字母缩写），即公私合作合伙关系，目前对PPP还没有一个公认的说法，世界各国对PPP的定义有所不同，以下是几条代表性的PPP定义：（1）联合国培训研究院：PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。（2）欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。（3）加拿大PPP 国家委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。（4）美国PPP 国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称，包含BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交）、DBFO（Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资及经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（value For Money，VFM）原则。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。值得注意的是，财政部在关于推广应用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）（以下简称通知）中将“政府和社会资本合作模式”（即PPP）界定为：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。而发改委在国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”总体上，两部委给出的PPP基本框架大方向一致，只是细节上有所差异，发改委推的是属于特许经营的PPP，范围相对于财政部的更小。2. PPP的分类前已述及，由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语及理解不尽相同，据查阅，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多。在我国，深圳市万德公共咨询有限公司在其编制的公私合作（PPP）模式培训手册中对PPP从广义上进行了分类，参见图2。图2 PPP模式的一种分类另外，根据财政部的关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）（以下简称操作指南），PPP模式可按“收入来源”和“公共职责和项目转移程度”进行分类。按照“收入来源”，PPP模式可分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式（混合模式）。按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营（Operations & Maintenance/O&M）、管理合同（Managing Contract/MC）、租赁-运营-移交（Lease-Operate-Transfer/LOT）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer/TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer/BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate/BOO），以上各个类型按社会资本承担风险由低到高排序，见表2。根据发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）（以下简称指导意见），PPP模式按照“操作模式选择”可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目，与财政部“收入来源”分类基本对应。表2 PPP模式分类定义及区别类型（英文）类型（中文）定义合同期限备注O&M委托运营指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。一般不超过8年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费MC管理合同指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。一般不超过3年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式LOT租赁-运营-移交指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。一般为20-30年对于存量项目，LOT模式属于MC模式范TOT转让-运营-移交指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。一般为20-30年项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当ROT改建-运营-移交指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。一般为20-30年ROT模式属于TOT模式范畴BOT建设-运营-移交指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。一般为20-30年BOO建设-拥有-运营指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。长期由BOT方式演变而来资料来源：根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号），联合资信整理。目前，我国常见的PPP项目类型主要是BOT模式。随着BOT模式的发展，此模式又可分为传统BOT模式和PPP-BASED BOT模式（日本于2003年提出）；二者的最大区别在于PPP-BASED BOT模式强调政府非盈利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的组织结构见图3，其主要创新之处：政府除了为项目提供相关支持外，更参与项目各阶段工作（前期准备、融资、建设、运营等）；政府不是将项目非系统风险全部转移给企业，而是与企业共同承担风险，并承担其最有能力承担的部分风险；政府为项目提供财政补助属于公益支出，不要求回报。注：企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。图3 PPP-BASED BOT模式组织结构图（二）PPP的内涵和特点1. PPP的内涵PPP模式蕴含着五种含义，每一种含义都是合作各方利益的体现，也是合作各方对于解决问题所作的假设。（1）PPP模式对管理的改革。政府在城市公共基础设施提供中的效率低下是一个普遍共识的问题。PPP模式通过引入市场竞争机制，使政府在市场中进行磨砺，改变其传统的管理机制，努力提高自身的效率。为了达到这个目的，政府必须与私人营利企业合作，因为这些企业本身就是在市场竞争机制中经过优胜劣汰下来的优胜者。（2）PPP模式作为对政府在城市公共基础设施中面临的问题进行转移的有效方式。在PPP模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，其任务就是以城市公共基础设施建设项目为基础，引入私人企业参与合作，借助于私人企业的资金来建设城市公共基础设施，同时私人企业也带来了他们的先进的技术。在PPP模式下，城市的可持续发展与其商业可行性是一致的。城市的可持续发展是指在推进城市公共基础设施建设和发展的同时，重视对城市生态环境的保护和资源的合理开发利用，达到城市社会经济生态复合系统的长期持续发展。不言而喻，引入私人企业参与建设，使得一些原来没有条件建设的城市公共基础设施获得了发展。（3）PPP模式对人们观念的冲击。在PPP模式下，城市公共基础设施的建设被推向市场。政府的管理人员在市场中，受市场中企业的管理人员的自立、创新精神、勤奋、团结和谨慎等优秀品质的影响，从而改变原有的管理观念，增强处理问题的能力。（4）PPP模式对融资风险的转移。在PPP模式下，政府引入私人企业和资金参与城市公共基础设施的建设，私人企业需筹集项目建设过程中所需资金。这样，项目进行过程中的融资风险就被转移给了私人企业。（5）PPP模式下的权力共享。在传统的城市公共基础设施建设中，政府的角色是所有者和管理者，私人企业是被管理者。而在PPP模式下，由于权力共享使得政府和私人企业的关系发生了根本的变化。首先，合作和信任取代了命令和控制式的敌对的关系；其次，在合作关系中，双方共同分担风险和责任、交流知识；再次，PPP模式下，合作各方就一些需要提起诉讼的问题进行协商，可以达成谅解，免于诉讼。2. PPP的特点PPP模式作为一种特殊的项目融资模式，具有不同于其他它诸种传统模式的一系列特点，表现为：（1）PPP是一个新型的项目融资模式PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（2）项目建设中采用PPP融资模式可以使民营资本更多的参与到项目当中，提高了效率，降低了风险，而这正是现行项目融资模式所欠缺的政府的公共部门与民营企业以特许权协议等形式为基础进行全程的合作，双方共同对项目的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中的更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效应用于项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益，这对缩短项目建设用期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”民营企业的投资目标是寻求能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好的解决了这个问题。如税收优惠、贷款担保、给予民营企业土地优先开发权等等。通过实施这些政策可提高民营资本投资的积极性。（4）PPP模式有利于在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高公共服务的质量在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与基础设施项目的建设和运营，由民营企业负责项目的融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。PPP模式下民营企业的管理非常灵活，因而由民营企业参与公共基础设施项目上，通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的服务。（三）PPP的基本结构和运作程序下面以PPP最常见的BOT模式为例，说明其基本结构和运作程序。PPP模式是对整个项目生命周期中提出的一种新的融资模式，它首先必须选择一个由公共部门和私营部门共同组建的特别项目公司，政府部门通过招标方式选择民营企业或个人参与到项目中来，并以特许经营合同的形式授予项目公司有一定年限的公共基础设施经营权，允许项目公司通过收取使用者费用、经营相关服务设施等取得其他收益作为投资回报。它是政府部门、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为目的的相互合作关系形式。民营企业或个人的特许经营期满后，将公共基础设施全部无偿还给政府。PPP融资模式的基本结构见图4，PPP融资模式运作程序见图5。图4 PPP模式基本结构图5 PPP模式运作程序另外，有必要说明的是，在财政部发布的操作指南中，从项目的识别、准备、采购、执行和移交等方面，对政府和社会资本合作模式的操作流程进行了规范。具体如图6所示。图6 PPP项目操作流程图（四）PPP项目合同体系在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”，了解PPP项目的合同体系和各个合同之间的传导关系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP项目合同的具体约定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购买合同上。其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履行，进而影响到PPP项目合同的履行。财政部在印发的PPP项目合同指南（试行）中，给出了PPP项目基本合同体系。如图7所示。图7 PPP项目基本合同体系另外，发改委指导意见中，公布了政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）（见附件4），在项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等方面给出了具体指导。（五）PPP实施的必要条件PPP模式能否成功应用于公共事业项目取决于多个因素，以下几个因素是其成功运作的必要条件。（1）政府部门能否为PPP模式的运作创造一个良好的政府环境和市场环境，是实现PPP模式的基本条件。不少基础设施项目具有自然垄断性，采用PPP模式运作这些项目实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制，而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。一方面，政府部门的各种行政审批权的下放或解除，确实是减少行政手段干预市场的重要举措；但另一方面，深化改革，尤其是推进基础设施领域的市场化进程，更需要政府转化职能，尽量采用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产业长期持续的发展提供必要的条件。由于基础设施项目大多具有公益性特征，必须遵循政府定价的低票价原则，这就使社会投资者很难回收项目高额的沉淀成本而实现收益。因此，政府部门有必要为基础设施产业建立有效的成本和定价机制、投资收益机制，以及透明的监管机制；另外，在项目进行PPP模式运作下，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。因此，PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证。（2）培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场结构，是实现PPP项目运作的微观基础。目前，公用事业行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、经营。由于出资人权利不到位、政企不分等体制性因素制约，我国公用事业企业缺乏激励机制、约束机制，不是真正的市场竞争主体，无法真正有效地参与到PPP项目运作中来。而民营企业目前要大规模参与基础设施建设，在资金实力、管理方式等方面还有待于进一步发展完善。应使国有资本在基础设施项目业务运营、商业开发等潜在竞争性的环节上战略退出，最大限度地引入民间资本，鼓励竞争；而在具有自然垄断特性的基础网络上，仍然保持国有独资或国有控股，保持国有经济的控制力。因此，要成功实现公用事业的PPP项目运作，还必须加快国有企业股份制改造，加快民营基础设施企业的发展壮大，进一步促进我国公用事业领域打破垄断，引入社会投资者，构造一个产权主体多元化、适度竞争的市场结构。（3）建立、健全投融资中介服务体系是成功实现PPP项目的技术保障。目前我国PPP模式的运作多采用项目特许经营权的方式，进行结构融资、项目融资，广泛应用比较复杂的金融、财务和法律等方面的知识，专业化机构和人才的支持是项目运作所必须的。PPP项目的运作是一项极其复杂的系统工程，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而成熟完善的投融资中介服务体系，是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。因此，要加快投融资中介服务体系建设，加强对投融资中介市场的监督、管理和指导，使投融资中介服务机构通过公平竞争，提高整体素质和服务水平，为PPP模式的运作提供有力的技术保证。三、国外PPP发展现状及对中国的启示（一）全球PPP发展概览根据PWF的数据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4.1%。需要注意的是，PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用，在公共投资中的比例只占一小部分。表3列出了各国PPP投资占公共投资比例情况，从中可以看出，即便是PPP应用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。澳大利亚有约50%的基础设施由私营部门交付，但只有约10%-15%是通过PPP方式提供。表3 各国PPP投资占公共投资比例国家PPP占公共投资的比例国家PPP占公共投资的比例澳大利亚10%-15%墨西哥15%英国10%-13%芬兰10%-15%韩国5%-10%卢森堡5%-10%德国3%-5%南非3%-5%挪威3%-5%西班牙3%-5%加拿大1%-3%意大利1%-3%新西兰1%-3%捷克0%-1%资料来源：联合资信整理在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式应用较好的国家。本部分将以这三个国家为例介绍国际PPP模式发展概况。（二）英国PPP发展历程和现状 英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划（PFI）。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资（PF2），两者最大的区别是政府在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%，化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时，在PF2合同中，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址、污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险；PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。法律顶层设计方面：到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。在PFI阶段，有3个政策性文件：应对投资风险（2003）、强化长期伙伴关系（2006）和基础设施采购：实现长期价值（2008）。在PF2阶段，有1个政策性文件：PPP的新方式（2012）。组织保障方面：2010年前，英国负责PPP运行的机构有两个：（1）财政部的PPP工作组；（2）“英国合作伙伴关系”（Partnership UK），独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，专项支持PPP工作组遴选的PFI项目。2011年，财政部设立基础设施局（IUK，Infrastructure UK）工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。PPP开展情况方面：根据IUK的统计数据，截至2012年3月16日，PFI存量项目数量为717个，其中在运营的项目为648个（2011年3月16日的数据分别为698个和632个），总投资额为547亿英镑（2011年3月16日的总投资额为529亿英镑）。从项目运作模式看，717个存量项目中，有311个项目成立了SPV。2011-2012年间，私人部门支付的资金为18亿英镑；2012年-2013年为24亿英镑，2013-2014年预计为13.58亿英镑。PFI融资方式已占到英国全部基础设施融资建设的10-13%。（由于英国PF2于2012年才推出，而IUK最新统计数据为截至2012年3月，因此统计数据中暂不含PF2相关数据。）英国PPP模式有几个特点：一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI（2012年后进一步改进为PF2）。特许经营的项目，需要使用者付费，而PFI项目则是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、铁路等）绝大多数也是采用PFI模式，整个英国目前只有一条使用者付费的交通(公路项目公里22公里，因公路收费，使用者较少，目前政府打算收回国有)。二是项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2012年3月底，英国的717个存量PFI项目中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合计超过50%；总投资额占比分别为20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合计超过60%。交通类项目投资额往往较大，虽然项目个数占比不到6%，但是其投资额占比却超过12%。具体如表4所示。表4 英国PFI项目行业分布分类项目数量（个）项目个数占比项目总投资额（亿英镑）投资额占比教育21329.71%112.1720.50%医疗13618.97%120.6822.06%其他557.67%87.6416.02%交通385.30%69.9012.78%废弃物处理385.30%43.517.95%