简化和便利海关手续中的法律问题.docx

第三章 简化和便利海关手续中的法律问题【一】简化通关法律制度比较分析随着世界各国对人权的深入理解，人权的要求在向各领域都能得以体现。贸易便利化是人权观念在经贸领域的体现。目前商界对贸易便利化的要求越来越高，海关对贸易便利化的认识也随之深入。贸易便利化,也称作商业便利化,通常是指对妨碍贸易的行政管理措施和手续进行简化，例如海关的行政管理、标准与技术规则以及阻碍商务人员流动的各种因素等。贸易便利化不仅仅对商界有利，而且可以给国家的整体经济带来显著的社会福利收益。随着世界经济全球化和区域经济一体化的发展，特别是海关关税水平的进一步降低，传统的非关税化措施（如配额、许可证和数量限制等）进一步受到约束，繁杂的海关手续已被全球商界及相关的国际组织视为一种非关税措施，因为它阻碍了贸易的顺畅发展，提高了贸易成本。为此，商界及相关的国际组织对贸易便利化的呼声愈来愈高。正如Finger and Schuler杂志（2000）所指出“随着关税降低和全球供货网逐渐主宰生产和贸易领域，贸易便利化正变得越来越重要。”因此，货物跨境手续复杂和要求申报单证繁多引起贸易界的极大关注。贸易界认为，复杂的通关手续和繁多的通关单证要求会抵消乌圭回合达成全面降低关税所带来的利益。在我国也存在着同样的情况。现行的简化通关手续因为各地不同的简化通关的改革与试点工作而产生了执行程序不一，海关“十里不同天”的情况。我国在有统一的海关法的情况下，却使得贸易界感觉到“国内各地海关没有一套标准化的简化执行程序”。例如，有的企业认为上海通关时可能就不需要发票，程序简单；但北京要求很严，程序相对复杂，时间和成本就会增加；深圳主要以港澳陆路运输为主，汽车流量很大，因此深圳可以凭借车牌号、身份证号以及货物数量等提前申报，无特殊情况，无须抽检，到关即可放行。这就造成企业通关时会选择舍近求远，或者因为不熟悉当地报关的细化规定而延误货物的通关时间，增加物流成本。此外，据国际商会调查，国际贸易中平均每票货物需60多种单证，尽管这些单证用途各异，但80%的内容是相同的。单证繁多使处理单证的工作量增加了4倍，导致货物跨境时等待单证处理的时间高达全部运输时间的20%，单证成本高达全部运输成本的25%。一、各国简化通关模式比较分析（一）日本的简化通关模式按照日本的普通进口通关程序，货物进口后都应当进入Hozei区域（类似于保税区域）后才能正式报关，但日本海关法规定可以采用提前申报的简化通过程序，即货物在起运时便可以在目的港进行到货前的申报（只要预期到达日的外汇兑换牌价已经公布）。日本海关在货物的到达前通过对文件的查验，认为没有问题的，货物到港后就可以立即提货，而不需要进入Hozei区域，或者为等待放行许可而浪费时间。如果海关认为需要货物进一步查验则事先通知收发货人，使其在货物到达目的港前就可以有所准备。货物进入国内流通后的相当长时间后（最长可延迟3个月）才缴纳关税。由于这种方式最早可以提前半个月在目的港申报。因此，对于需要快速通关的货物；在严格的交付条件下的货物；季节性限制的货物等是非常适合的。目前日本大多数货物都是采用此种通关方式。其简化通关模式与普通通关模式比较如下图1：（图1：日本普通通关程序与简化通关程序比较图）在日本，经过海关认可的贸易商，其关税以及进口环节税的缴纳，不需要一次一缴，可以在进口当月的月末后，再延迟三个月汇总缴纳其关税与进口环节税，这一措施对贸易商通关的便利与资金压力的缓解有很大的好处。（图2：日本关税以及进口环节税延迟缴纳示意图）注：为许可进口之日为被许可关税延迟缴纳之日（二）欧盟的简化通关模式欧盟的简化通关程序是通过欧共体海关法及其实施细则规定的，立法层级较高。根据欧共体海关法的规定，欧盟的简化通关程序分为三种：第一，不完全报关单程序，贸易商可以采用不完全报关单或简化报关单进行申报。实际上是省略某些项目或者免予随附部分证明文件的报关单。不完全报关单一般情况下仍然使用欧盟申报所用的海关统一单证。不完全报关单可用于接受报关、查验和放行货物的依据。其省略部分要在规定期限内补充，或者用另一份完全报关单取代。这个规定期限一般不超过一个月，从不完全报关单接受之日起计算。程序可简单表示为：不完全申报放行补充申报。第二，简化报关单程序，该程序一般收发货人也可以适用。关键点在于可以按简化的海关统一单证格式填制的报关单并附有其他行政或贸易文件（如发票、运输文件）。根据立法，办理正式进口、保税仓库、进口加工、监管加工和暂时进口等海关制度时甚至可以使用商业和其他行政文件来进行申报。简化报关单应当至少载有识别货物所需的各项陈述。申报还可以是“集中申请书”，就是一次申请可以包括好几项报关的总申请书。简化的海关统一单证或者其他贸易文件和行政文件是报关单接受、货物查验和放行的监管依据。程序可简单表示为：使用简化报关单/商业、行政文件放行集中、汇总、整体申报。上述简化程序，一般情况下要在海关当局规定的期限内递交一份补充报关单使其正规化。该报关单具有汇总性、定期性和概括性三个特征（但对于保税仓库制度项下的简化程序，无需补充报关单）。第三，上门通关程序，该程序主要适用于保税制度项下，具体内容为可以使货物能够直接运到企业所在地或者其它任何地点以便经常办理海关手续。货物报关采用在业务记录中加以记录的形式完成。使用这套简化程序时，货物抵达或运离必须通知海关，通知的形式不限，电话、电传、货物运离计划表均可。但是，如果由于货物的性质需要，以及有关业务的快速性要求，海关甚至可以不要求当事人货物每次抵达都通知海关。在这种情况下，在业务记录中记录具有放行货物的效力。实施细则规定了获得该项优惠程序的审批条件，其中主要有，受益人的业务记录必须能够使海关进行有效监管；海关有权收回批准证书、货物到达必须通知海关及货物必须计入收益人的业务记录。（三）中国的简化通关措施1、提前报关、实货放行的简化通关措施类似于日本的上述简化方式于2000年前后在我国个别口岸进行试点。如在上海口岸称为“提前报关、实货放行”的新通关模式。其具体内容为：为进一步提高口岸的通关效率，加快通关速度，运输公司及其代理在运输工具进港前，向海关及时传输准确、完整并具有法律效力的电子舱单数据，包括空运分运单和海运分拨舱单。进口货物的收货人在海关得到空运单或海运舱单数据后即可办理提前报关手续，在到货后即可办理实货放行手续。该做法经过一段时间的实践后，海关将上升为法律规定中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定，其第十八条规定：“经海关批准，进出口货物的收发货人、受委托的报关企业可以在取得提（运）单或载货清单（舱单）数据后，向海关提前申报。在进出口货物的品名、规格、数量等已确定无误的情况下，经批准的企业可以在进口货物启运后、抵港前或出口货物运入海关监管场所前3日内，提前向海关办理报关手续，并按照海关的要求交验有关随附单证、进出口货物批准文件及其他需提供的证明文件。”2、简化/优先通关措施。该措施类似于“风险管理”或“信任管理”。海关将企业的信用等级由高到低分为A、B、C、D四类。A类的信用等级最高。因此，对于A类管理的企业。可以适用简化通关措施。具体内容为：A：在海关业务现场设专门窗口，优先办理货物申报、查验和放行手续；优先实行“门对门”验货。B、对从事加工贸易的企业，可实行海关派员驻厂监管或计算机联网管理；C、对允许担保的货物，凭企业提交的保函验放，免收保证金；D、对企业进口海关必检商品目录中的商品可免予取样化验。E、为企业优先提供EDI联网报关的便利；F、其他。3、便捷通关措施国发200018号，国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知。对大型高新技术生产企业的有关审批和海关监管采取进一步的简便措施。经过认可的大型高新技术生产企业，经申请并提交担保后，其可以享受的便捷通关措施有：A、提前报关；B、联网报关；C、快速转关；D、上门验放；E、加急通关；F、担保验放；G、从事加工贸易的大型高新技术生产企业，如果其生产实行全过程信息化管理、保证有关数据真实无讹并向海关开放的，除可以适用以上7项进出口便捷通关措施外，还可以向海关申请加工贸易联网管理，实行免设台帐、免审合同、免办手册等3项便捷措施。4、转关运输货物通关及其他类型通关程序的简化，在此就不再赘述。（三）简化通关措施比较分析简化通关手续的比较我们发现，我国的简化通关措施存在几方面的问题：第一，简化规定的立法层级较低，低稳定性。在法治社会、只是经济时代，如果没有法律的保障与支持，简化通关制度将随着不同行政领导的管理思路，因人而兴、因人而废、因时而变、因地而异。因此通过高层次的法律（如海关法）来支撑其流程化、系统化的发展。例如在日本的简化通关程序是由海关法作为依据的；而日本在决定实行通关流程信息化的开始，就于年国会的五月会议上，颁布了空运货物海关程序特别法（现在海关程序特别法成为电子数据处理系统法（NACCS特别规则法）。第二，低透明度、低统一性。中国海关在简化通关方面的努力似乎并没有得到贸易界的广泛认可。如：“海关关住了谁”原文载计算机世界2002年第33期、“通关绕不过去的麻烦”、“我（企业）是贼？”之类的抱怨时有发生。贸易界认为：通关环节中，不易了解的内部规定；低透明度、低预见度的通关手续；繁复的通关环节；难以控制的通关时限；过多的商业秘密要求；过高的通关成本负担等问题在不同程度上仍然困绕着涉外贸易与交流。这是由于立法层级不高，因此不易为公众所知，有的甚至是内部掌握的文件或做法，因此透明度不高，很多大型企业反映，实际上他们并没有享受到相应的简化措施。第三，我国的简化通关措施缺乏系统化。细观我国规定的几种简化通关措施，其组成都是规定在某些点上，如验货方面、担保金额方面规定了一些不成逻辑体系的、零散的优惠措施。其不是根据通关的流程或程序，按照通关的内在逻辑顺序予以系统设计的。这些措施从法律的角度理解的话，不能构成一个简化通关的流程，也谈不上是一种法律制度。二、中国简化通关措施的方展方向（一）贸易商通关程序简化与海关通关管理工作的强化通关管理流程化简化通关措施的简化是针对贸易商而言的，是为了方便贸易，降低贸易成本而简化通关手续与通关单证要求。但是海关一方面要满足贸易便利化、保证通关效率的要求，一方面还要保证监管工作以及边境保护执法的到位。这就必然会要求海关在简化现场通关程序的同时，科学地强化某些通关环节的管理工作。因此，对贸易商的简化就意味着对海关工作的强化。这一科学的强化方法就是通关管理流程化。1、通关制度设计流程化（1）流程化管理的内涵“流程管理”本是一个经济学、管理学上的概念，随着“速度为王”的新经济时代到来，全球企业在九十年代兴起了“流程再造”热潮，发达国家大多数企业已完成了“流程再造工程”，“流程管理体系”已日益成为与“组织管理体系”同等重要的现代组织核心管理基础。在这方面海关可以有所借鉴。美国著名企业家哈默在其公司再造一书中，把业务流程定义为：一组使用一项或多项投入来创造一项对客户有价值的产出的生产活动。流程中的项包括流程的投入、投入的供给人、流程的产出、流程的客户等要素。一个典型的业务流程要横跨好几项职能分工，由多项职能分工共同努力，以客户为中心是流程管理的核心。一个组织如能够以为工作及服务对象创造价值为具体工作目标，并将自身的效益与为客户创造价值相结合，就会把组织的工作重心从传统的以自身为本位转移到工作及服务对象上去，同时就能创造一个更开放、更具有适应性的管理环境。（2）管理学概念予以法律运用之价值将上述概念在通关法律制度中予以运用的意义在于可以在一定程度上淡化在税收保证与国家经济安全为主要海关目标、采用效率与行政权维护模式下易于形成的行政专制。通关管理流程化以流程的产出，即对客户服务，为客户创造价值，而不是通关任务（或职责）为海关工作人员与内部机构的具体工作方向；以通关各方面投入与产出的差额表现为正收益时，为流程运作成功的标志。因为对守法客户，即贸易商服务并为其创造价值，从人权角度讲就是贸易便利化；从经济学角度讲会对贸易商创造价值的服务，会带来贸易商外贸竞争力的增强，最终增强我国的整体外贸实力。从海关的自身价值取向上讲，我国贸易商外贸竞争力的增强，会增加我国的财政收益，带来国家利益与社会利益的增加。同时，将该具体工作目标实现程度与海关工作人员的收益或利益适当结合。这是海关将通关管理流程化的内部动力。海关才会更加注重如何使本组织中各个单独的部门或岗位共同为实现通关服务对象的满足而进行努力，这有助于打破各个不同部门之间经常出现的障碍，最终达到海关组织内部的团结与合作。这样就为当前海关提倡的服务“意识”找到了制度支撑，否则“服务”就是一句空话。如果说海关的内部组织是垂直管理骨架，那么通关管理流程化则是海关的水平管理经络，垂直的组织结构与流程是整合链接海关各项业务活动的经纬线。通关管理流程化将打造“以客户为导向”的水平化跨部门快速协同运作平台，使海关的各项业务活动能够以更快的速度为贸易界提供优质服务产品，持续快速反应商界需求变化，不断满足不同类型贸易商的差异化需求，协助我国的贸易商在激烈的国际贸易竞争中驰骋拼搏。流程化管理是一种传统海关思维结构的改变，是海关中“人人面向领导”向“人人面向客户”法律理念上的调整，其首先需要清晰优化建构能够协同支持流程的组织结构及其法律环境。目前我国海关展开“流程再造”尚处于自发的层面，还未进入自觉的层次，仍只有垂直的组织骨架而缺少水平的流程经络，仍只注重各种垂直的组织管理程序而忽视横向的流程。如果海关经络不通，各项业务活动总是围着组织转，缺乏能够持续快速优质满足贸易界需求的跨机构的高速协同运作通道。各机构间推委、扯皮、拖延现象不断，根本难以适应快速复杂多变的新经济市场竞争，海关不能适应，贸易界的对外贸易肯定也受到不同程度的阻碍。因此在90念代全球兴起的企业“流程再造”应当成为21世纪我国海关通关管理创新的思路。流程化管理可以产生如下变革：第一，改变以往单向、直线型的哑铃或橄榄式的通关模式，转变为流动、环形的通关模式；第二，经过与服务对象共同讨论与磋商来确定更加可行的、易为商界接受的具体工作规范与指标；第三，海关与贸易界之间将建立一种伙伴关系，把工作及服务对象的需要与海关价值目标结合起来；第三，强调海关内部跨机构的团队精神。2、通关制度流程化的具体设想（1）流程的要素货物通关的流程管理要素可以由以下几个部分组成（见图3）：通关投入供给人（流程主体要素）：海关当局、贸易商；通关投入（通关客体要素）：海关管理人力、物力投入成本；贸易商资金、货物和运输工具；通关流程化生产活动：征收关税、贸易管制、边境保护及其他；通关投入产出（通关收益）：关税收入、货物通关速度、提高我国贸易商的国际竞争力、其他执法任务的完成（如反走私等）；通关工作及服务对象（流程主体之一）：贸易商、运输人、其他部门、公众；流程成果或方向：部门协调，使守法的通关主体与合法货物的通关更快捷、简便。（图3：通关成本、效益比较图）（2）通关管理流程化，应当在现代风险管理的基础上从直线型设计向环型设计转变现行通关作业不仅重点在于现场作业，同时也是单向串联式的流水作业，一旦某个环节出现“阻塞”，势必影响下阶段的作业，造成整个通关“流水线”的中断，由此也降低了整体通关效率，形成一个轻两头、重中间的“橄榄型”通关流程。为了改进这种状况，2004年全国海关关长会议，总署党组审时度势、求真务实，全面启动了以风险管理为中心环节的现代海关制度的第二步发展战略，中国海关现代化建设由此进入新的历史阶段。我国在学习了一些国外的通关管理中运用的风险管理理论与实践后认为，应当将通关分为前期、现场、后期三个阶段。加重每票货物的通关的前期风险分析与后期管理，简化现场通关手续，从而形成哑铃型的通关系统。但是，这一改变并没有完全实现预期的效果。通关管理中仍然存在着：一是目前海关开展的一些风险分析层次较低；二是物流监控缺乏强有力的数据信息源的支持、多数为静态数据；三是风险布控手段不够科学，风险分析的有效成果不能在第一时间有效地运用到风险布控的各个监管环节中去；四是通关管理中各自为政。我国的通关链仍然存在着脆弱、容易断裂的情况。上述问题的原因在于：目前的通关管理是以“每票货物”为管理重点，单向的、静态的管理。这不能适应当前巨额、快速多变，纷繁复杂的通关现状的需要。因此，通关管理应当从单向、静态的管理方法向环型、流动的管理流程转变：第一，现存状况的弱点：我国通关制度也存在前期管理与后期管理的概念，但主要存在与保税业务有关的货物监管方面。但是，在国际通关程序的简化中，任何货物的进出口监管都存在着前、后期的管理。我国对前、后期管理的理解狭窄。本文的以下论述，都是以一般货物通关程序的简化为例的。同时，无论是橄榄型，还是哑铃型通关管理方法，都是直线型，单向的管理方法。即：前期阶段为在该货物进出境前进行风险分析；现场阶段为正常情况下在现场通关时予以手续简化，对风险较高的货物在现场重点监管；后期阶段为对现场通关后的货物进行后期跟踪管理。以该票货物合法的进入自由流通作为通关的结束。该管理方法以每票货物为一个管理单元进行的。在此情况下，通关前期、后期工作再强化，只要后期监管时限结束，则本次货物的通关就彻底终结。前、后期的工作成员不能为未来的通关提供指导信息。信息数据在不同的货物之间、企业与海关之间、海关各部门之间是孤立的，货物信息间的联系是偶然的。通关风险分析数据以通关的结束为标志而处于静止状态。第二，改进方向：通关管理“环形流程化”“流程”二字从其字面理解，就是一种流动的、周而复始的一种动态系统。因此我国各个通关管理流程的三个阶段应当在多部门流程化参与的条件下，以“企业法人”为管理单元，形成一个环形的，企业数据与产业数据、重点货物数据不断更新、流动、加工、整理的通关流程。在美国，“多部门参与”包括海关管理中心（Customs Management Centers）、退税专家（Drawback Specialists）、执法评估组（Enforcement Evaluation Teams）、进口申报专家（Entry Specialist）、专业分析专家（Field Analysis Specialists）、罚款、处罚与没收方面的官员（Fines, Penalties, and Forfeiture Officers）、重点评估组（Focused Assessment Teams）、总部账户管理组（Headquarters Account Management Team）、进口商守法监控项目组（Importer Compliance Monitoring Program Teams）、进口专家（Import Specialists）、各类检查人员（Inspectors）、国际贸易管理官员与专家（International Trade Managers and Specialists）、国内分析专家（National Analysis Specialists）、国内进口专家（National Import Specialists）、调查官员（Office of Investigations）、条法局的官员（Office of Regulations and Rulings）、港口进口申报官员（Ports of Entry）、稽查官员（Auditor）等部门与官员的广泛参与。如此多的部门参与下，如何才能协调合作，按照既定的通关方向发展，实现通关效益最大化？这就需要流程化的、动态的、环形的通关管理（具体见图4）。在下图的管理流程中，由申报专家结合企业以往的信用账户信息，对企业提交的到货通知或申请予以审查；由分析专家对有关到货通知的有关文件与商业数据进行分析；由执法评估专家将信用账户信息与企业经常储存货物的仓库的历史与实时信息数据相结合，确定海关针对该企业本票货物应当采取的执法措施等级或者货物企业应当履行的守法措施；企业根据海关确定的执法措施等级提交进口申报；由进口专家与申报专家对进口申报进行数据分析与审查；在上述专家分析结论的基础上由风险分析专家合成后选择通关程序，简化程序下贸易商将遵守较为自由、资源的守法措施；强化程序下，贸易商将被迫遵守较为强制性的守法措施，海关将对其配备较多的执法资源；无论是在简化程序，还是强化程序下，所有现实的违法信息与可能存在的风险信息都由检查、调查、缉私官员在即时性执法后通知执法评估组；执法评估组在评估后产生针对该票货物的执法评估结论，并通知检查、调查、缉私官员；检查、调查、缉私官员在根据评估结论做出最终的执法措施后，将该票货物最终信息向企业法人信用账户管理部门传输；企业信用账户管理部门收到信息后向通关管理总部传输；通关管理总部协同国内进口专家、重点评估与稽查专家、国际贸易管理专家、条法局、信用账户等专家与部门汇总有关企业信用的实时信息，与历史信息相结合，进行企业信用账户的信息协同分析、整理、更新、评估、定级。通关管理总部将最后得出的企业信用定级通知进口申报部门与有关专家，有关时效的企业信用信息将指导有关部门与专家处理该企业的下一次通关。（图4：通关管理环形流程图）分析他国的做法，从中可以看出在其通关管理流程的每一个具体步骤都有新的信息、新的分析、新的评估充实、更新企业的信用账户。真正做到了实施监控与管理。我国通关管理理念的改变，管理的基本单元应当从实现从“货物”到“法人”的转变。改变以往针对货物批次（entry by entry）的监管方式，转变为针对法人信用账户的管理。通关的前期管理是海关各与风险管理、查验、征税等相关的部门对根据企业的历史账户的记录，分析企业本次交易的风险等级与货物风险等级，结合货物到港前提前申报制度，在货物到港前就决定货物的通关方式，查验方式，因此可以减少了货物在通关现场停留的时间。通关的后期管理是通关各风险管理部门与专家根据本次现场通关的数据和历史数据，在货物放行后的相当长时间内对企业的通关风险数据进行监控，对于进行数据进行分析与评级、并向企业提出整改意见，同时根据企业的整改效果更新企业的信用账户数据。信用账户信息在总部的整理汇总（人工或电脑的方式）后从而指导海关决定该企业下一次的通关方式。在整个流程中，所有的企业货物、企业行为、企业资金等有关与企业法人的信息都及时进入企业信用账户，并且根据本次货物的通关实时数据，在多部门分析合成的基础上不断更新、充实该企业的信用账户，使得该账户的信息能够及时反映出企业最时效的信用级数。这种模式在不断充实，更新的基础上循环往复，周而复始。在该流程下再明显地划分三个阶段将是一种机械的做法。3、在通关管理流程中应当集中通关管理资源，由“三个重点”带动通关管理全局通关管理应当有重点，海关应当抓住的重点有三个，即“重点企业”、“重点产业”、“重点贸易问题”。通关链中的管理力量应当集中于这三个重点，实现通关管理的疏密有致，详略得当。（1）通关管理应当把握住重点企业：建立企业的“信用卡”，注重企业的信用账户的管理。对不同风险等级的企业采取强度不同的执法措施（见图5），节约执法成本，提高执法质量。同时提高服务于大型进口企业的质量与速度，加强与企业的合作伙伴关系。该问题在上文中已有论述。（图9）（2）通关管理中应当调查分析现阶段的重点产业，并且关注重点产业下相关货物的进出口。例如：对国家利益至关重要的产业、直接受进口企业遵守贸易法律状况影响的产业、生产关键产品的产业、受到普遍关注的产业中的重点企业加强执法力量。这样在海关执法中虽然不能做到箭无虚发，但查验率定然大幅降低，而查获率定然明显上升。（3）通关管理中应当及时的调查发现现阶段敏感或多发的重点贸易问题，包括：归类、贸易统计、原产地标注、禁运和制裁、知识产权、公众健康和安全、反倾销和反补贴税、转运、贸易协定、逃避配额管理、税收、估价等。分析重点贸易问题的形成原因，表现形式、发生频率等，从而指导海关执法重点与概率。实践证明此类管理流程的设计是行之有效的。例如：美国海关的通关管理流程设计取得了明显成效。其将钢铁产业选定为重点关注产业以后，一年中税收增加了400万美元。通过实行企业账户管理，挽回了900万美元的税款；通过关注重点企业，开展企业守法状况评估，挽回了1.1亿美元的税款，其中70%是企业自主申报的；强制企业守法机制投入运行后，一年内企业守法率提高了28%。（二）简化通关措施系统化简化通关措施是普通通关制度的简化，因此应当符合普通通关制度的内在逻辑，应当与普通通关程序的流程与阶段相吻合。因此以普通货物的通关为例，简化通关措施的系统化应当是：通关前期阶段的强化通关现场阶段的简化通关后期阶段的强化（上文已论述）；在通关现场阶段，按照其逻辑，简化顺序应当是：申报措施的简化查验措施的简化征税措施的简化与延迟放行措施的前置。1、申报制度的简化包括：第一，我国的相同申报内容的“两次申报制度”应当予以简化；某报关公司总结的普通空运进口通关提货程序为：收集提货凭证准备凭证申请减免税报关申报EDI输机报关（即第一次申报）报关单证报机场海关等待放行（即第二次申报）现场查验放行报卫报检验放并缴费办理民航保管费缴纳、开具出库单并提取货物公司各部门签收货物 原载计算机世界2002年第33期，作者：唐斌、包冉、余波；转载海关总署政研参考，第61期。从上可见，我国两次申报制度是相同申报内容，而不同申报形式的申报制度，这种制度与其他国家的进口申报与纳税申报分离的两次申报制度名同而实不同。这样的两次申报制度并没有起到对通关程序的简化，应当在实现通关申报无纸化的基础上予以停止，从而减轻申报人不必要的负担，减少通关成本与通关时间。第二，申报单证与项目的简化以及申报形式的无纸化申报的单证与内容的繁简一直是海关与贸易界难以达成共识的问题，即使在最发达的国家也是如此。如，美国海关与意见颇多的贸易界始终没有完全达成共识。美国贸易界要求在报关程序中，只提供“最低限度的数据”，系根据协调制度（HS）规定的识别商品种类的标志的头六位数字。但美国海关认为，单凭这六位数字，结关就不知道结什么，无法保证执行一个可靠的货物放行管理制度。对此，京都公约采取了折衷的态度，要求海关对货物申报所要求的数据与辅助单证应仅限于为估定税费、编制统计和实施海关法所必需的内容；同时允许不完整申报与临时申报；此外还提倡申报的无纸化；以简化申报环节。这些规定得到了多数国家的同意，如欧盟海关法对京都公约的上述规定均加以了体现。美国还倾向于让一些“信誉良好”跨国公司（例如日本的索尼公司和美国的通用汽车公司）在大批进口商品零组件报关时可以直接提供“最低限度”的数据。美国海关还在各种部门一共提出了四百多个数据要素的基础上，删除了其中多余和重复部分，逐步压缩为四十个，这又是一个弃繁从简的重要措施。这种申报单证的简化与项目有限简化的方式，可以运用于我国的简化通关制度。第三，提前申报功能的强化。到货前提前申报是提高通关速度的有效方式。因此，我们应当环形的通关流程项下，实现提前申报制度。虽然我国已经在个别海关试点性地实行了提前申报制度。但存在两个方面的问题，一是提前申报的时间较短，根据有关规定，企业可以在进口货物启运后、抵港前或出口货物运入海关监管场所前3日内，提前向海关办理报关手续。而在日本最早可以提前十多天在目的港申报。二是没有在全国海关普遍实行，因此缺乏统一性。所以，我们应当进一步强化提前申报的功能，并在全国推广。2、查验制度的简化第一，查验重点的相对集中在较高准确率的风险管理指导下，多数情况下以到货前的文件审查为主。对于少数重点产业中的重点企业，针对重点贸易问题，进行较为集中的查验，从而合理分配海关执法资源。第二，查验地点与时间的灵活性。例如可以提供上门查验、正常工作时间以外的加急查验等服务。3、纳税方式的多样化对于纳税手续的简化与纳税时限的延迟，这关系到我国海关财政功能的实现，因此，我国在这方面的改革应当是谨慎的。只有在海关功能的重点发生转变后，才能对纳税环节的有关制度进行较为彻底的改革。目前只能采用有限变通的方式。也许我们目前还不能象日本等国那样，在进出口人自行估算纳税税额的基础上，延迟三个月纳税，但我国可以采用灵活多样的纳税方式，来减轻纳税人负担。例如，法国除了一般的纳税方式外，还规定了信用纳税的方式，即授权海关准许纳税人使用有合法担保的三个月远期信用证支付由海关征收的关税及其他税。应税税款每票低于二百五十法郎者不得使用远期信用证缴纳。信用纳税应计收信贷利息及特别手续利率及费率有预算部长以部长政令形式做出规定。这样纳税人的资金压力得到了缓解，而海关税收也有了银行信用加以保证。再如我国的台湾地区才也采用了多种纳税方式。除了放行后缴税、网上缴税等方式外，还规定了集中缴税，即纳税人可以选择在每月的月初缴纳上月报关货物的税款（仅限上一个月的货物），而不必逐日对逐份报关单缴纳税款。此措施简化了纳税程序并推迟了付税时间，因此可降低进口商的业务成本。以上这些都是对在保证国家税收的基础上，对双方两利的方式。我国可以参考，并考虑国情予以本土化。（二）简化通关流程的多样化简化通关流程应当在明确、共同的通关总体目标下，根据不同的贸易商的需求，不同贸易类型的特点，进行重新设计，设计不同的简化通关子系统（子流程）。具体可以分为通关主体守法流程、合法客体流程、程序简化流程、维护经济安全流程、反走私流程等。它改变了原来的通关制度的以货物性质为标准的分类方法，每一子系统的细化目标不能与共同的守法目标产生损害甚至冲突；强调所有通关参与部门、协同配合的角色定位、参与程度、先后步骤、参与的权力与责任。通过这些系统设计有助于保证海关内部各业务部门理解和珍惜其他部门的工作从而共同努力去实现海关的整体目标。现实通关效率的提高、通关贸易成本的降低，最终做到促进我国对外经济的发展。这是通关管理制度分类的一次思路性转变。第一，通关主体守法流程。通关制度流程设计的目标在于使守法的通关主体与合法货物的通关更快捷、简便。因此首先要保证通关主体守法。由于通关主体的种类不同，因此守法的要求也不同，流程设计也不同。具体包括：收发货人守法流程、旅客守法流程、物流企业守法流程、报关代理人守法流程等。其中，旅客守法流程设计比较简单，主要是因为只是一个海关部门参与，即监管部门。其他的守法流程则不同，如物流企业守法流程、进出口人守法流程、等业务，给它们设计流程就要困难一些，原因是这些业务设计海关业务分工的各方面，而且作业流程是跨部门的。经常会发生这种情况，一个部门在试图使自己的产出最大化时却有损于海关的整体工作目标。因此，在该流程下首先要设定明确的共同的通关主体守法工作目标。每一部门的细化目标不能与共同的守法目标产生损害甚至冲突；强调通关主体有关的参与部门、协同配合的角色定位（主导、协助还是协调）、参与程度、先后步骤、参与的权力与责任（见通关主体守法流程图）。通过这些系统设计有助于保证海关内部各业务部门理解和珍惜其他部门的工作从而共同努力去实现海关的整体目标。现实对通关主体的义务的强化与权利的尊重。第二，通关客体合法化流程。通关客体应当是合法的货物、物品与运输工具。通关客体流程是根据通关法律关系客体，即海关监管货物的不同性质而分为一般货物通关流程、特殊货物通关流程与行邮物品通关流程、运输工具通关流程等。这就与传统的通关程序的分类十分接近。不同点在于参与通关客体合法化流程的部门注重使货物合法化的共同目标，强调业务活动的协同，有各自的角色定位。第三，维护经济安全流程。通关法律制度的目标之一是维护国家的经济安全。因此，通关管理流程还应当包括维护经济安全流程，具体可以分为：边境保护流程、贸易管制流程等。当然，流程管理并非越精细、越复杂越好。流程管理追求的是在基本可控性基础上的高效协同效能，其在系统把握关键控制点基础上，通过简约的模块化系统设计和清晰的界面协同链接，力求管理尽可能地简明高效而不陷入复杂性陷阱。只有适宜的适度管理才是最好的管理。流程管理精细化程度可随业务成熟度的不断提高而逐步升级。另外，人力资源基础、信息化程度等也对流程能否高效运作产生根本性影响。特别是基于“流程再造”基础上的IT信息化，可大幅提高企业各主营业务流程运行效率。根据上文论述，在简化通关措施实现流程化、体系化以后，我国通关管理部门可以在研究了自身的执法能力、企业的需求之后，根据一般通关程序和物流流动顺序，根据不同的运输方式，在中华人民共和国海关法原则性规定的基础上设计适合中国国情的多种简化通关制度。一开始可以不要求高度简化，但应当透明，能够普遍适用的、流程化的简化通关法律制度。在实施一段时间后，再向高层次发展。此外，我国的简化通关措施制度化后应当对外公布并提供咨询，已有行政裁定也应当对外公开。这样简化通关制度的统一性、透明性问题就迎刃而解，同时也保证了贸易界交易行为的可预见性与稳定性。通过上述研究分析，我们认为中国简化通关制度改革是需要从多方面着手，在我国现有的经济发展条件和技术条件基础上，有重点、有步骤的进行。这种改革不可能一蹴而就。【二】海关担保法律制度现代海关制度的核心是解决严密监管和便利通关的矛盾，而解决这一矛盾的最有效的制度就是海关担保制度。修订后的海关法在当今经济一体化潮流的背景下，为更好地实现“服务经济”和“为国把关”职能的统一，进一步简化手续，加快通关速度，新增第六章，对海关事务担保作了明确规定。全章共用五个条款，对海关担保的适用范围、担保人资格、担保方式、担保期限、担保责任等问题作了原则性的规定。海关担保可谓在我国整个行政法制开了行政性担保立法的先河，由于目前关于行政性担保的研究还很薄弱，海关法中关于海关担保的立法也只能是一种尝试，还不够完善和成熟，所以还有许多问题值得我们去分析研究。一、关于海关担保的性质问题担保是传统私法民法上的一个法律用语，它是一种依法律规定或当事人约定，以保障债权人的债权得以实现的法律措施。海关担保的概念来源于民法担保，是民法担保制度在海关行政法上的延伸及运用。对于何为海关担保，海关法没有对其在立法上予以明确。拟订中的中华人民共和国海关担保条例对其定义如下：所谓海关担保，是指公民、法人和其他组织为办理特定的海关手续或者申请从事海关特定经营业务，经海关同意，以本条例规定的方式，保证履行其依法应当承担的海关义务的法律行为。对于海关担保的性质，在理论认识上目前有着各种不同的观点。概而言之，有以下几种观点：一种观点认为海关担保是一种行政担保。 李国等：海关担保制度的法学思考，载海关研究1995年第5期。所谓行政担保，是指行政机关和行政行之债债务人为保证行政性之债得以清偿而采取的法律措施。海关担保作为一种行政担保，具有以下法律特征：一是法定性，设立了海关担保必须有法律的明确规定，是否设立担保（指强制性担保）、担保的责任、方式、担保的范围、效力、程序等都由法律明确规定，海关及管理相对人无权自行约定；而且有些海关担保具有强制性。如海关行政处罚实施细则中规定的保证金、抵押物担保，当事人必须提供担保，海关可以采取行政强制措施使其担保兑现；三是海关担保法律关系双方当事人法律地位不平等。海关担保的性质是行政担保，是一种行政行为。在行政法律关系中，海关与其管理相对人之间的法律地位是不平等的，海关是管理者，而管理相对人是被管理者。海关担保的行政行为性质决定了海关担保法律关系主体之间法律地位的不平等；四是海关担保的法律效力只存在于海关与担保人之间，而不像民法