新型农村合作医疗筹资问题研究(吴福章).docx

学号： 20050104031 分 类 号： F09 密级： 公 开 学校代码： 10636 四川师范大学硕 士 学 位 论 文新型农村合作医疗筹资问题研究吴 福 章学 生 类 别 科 学 硕 士 培 养 单 位 四川师范大学政治教育学院 指 导 教 师 李 小 平 职称 教 授 专 业 名 称 马克思主义理论与思想政治教育 研 究 方 向 社会主义经济理论与实践 论文完成日期 二零零八年四月五日 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师 教授 指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而引起的学术声誉上的损失由本人自负。本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定：学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥有学位论文的部分使用权，即：1）已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供检索；2）为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 论文作者签名： 二零零八年四月五日新型农村合作医疗筹资问题研究马克思主义理论与思想政治教育专业研究生 吴福章 指导教师 李小平摘要：新型农村合作医疗是我国农村社会保障制度的重要组成部分。但是，伴随农村经济体制改革和税费改革，集体组织的经济力量遭到削弱，而政府对合作医疗的支持力度没有明显增加，致使我国农民几乎完全沦为自费医疗者，导致农村医疗卫生状况恶化，因病致贫、因病返贫问题严重。筹资是合作医疗运行的先决条件，是合作医疗持续运行的首要关键点，筹资问题一直困扰着我国农村合作医疗的发展，筹资制度不合理是传统农村合作医疗瓦解的关键原因，筹资难是我国重建农村合作医疗最主要的障碍之一，同时，筹资制度不完善仍困扰着新型农村合作医疗。因此，以农村合作医疗的现状为背景展开讨论，提出新型农村合作医疗筹资问题、分析当前导致筹资难的主要原因，提出完善筹资制度的对策思考，有助于推进我国新型农村合作医疗的建设与发展，具有一定的理论意义和现实意义。文章的导言部分简要阐述了文章的基本问题，包括问题的提出与研究意义、研究现状、研究方法、思路框架；然后阐述推行新型农村合作医疗的理论基础和必要性，简要阐述它的特点以及与“旧”合作医疗的区别等基本问题；接着又对其筹资现状及筹资难的原因做出分析；最后，提出解决当前新型农村合作医疗筹资难的对策，分别从加大政府支持力度、加大集体组织的投入、解决部分特困农民的参合问题、解决新型农村合作医疗筹资中的道德风险和逆向选择问题、完善外出务工农民的参合制度五个方面来论述。关键词：新型农村合作医疗 筹资 因病致贫、因病返贫 参合率The Research on the Raising Capital of New Rural Cooperative Medical Care SystemMajor：Marxist Theory and Ideological Political EducationPostgraduate：Wu fuzhang Tutor：Li xiaopingThe New Rural Cooperative Medical Care System (NRCMCS) is an important part of Chinese rural social security system. But with the rural economical system and taxes and fees reforming, the economical strength of collective organization was weakened. While the government does not support with the cooperative medical much more, it brings out that nearly all farmers have to bear the medical fee and the condition of medical and health deteriorates. It also causes a serious phenomenon that the farmers become poor by illness. Raising capital is the prerequisite and key point of RCMCS, and it has been baffling the development of Chinas RCMCS. The fallacious raising capital system was the essential reason to disintegrate for the traditional RCMCS, and the difficulty in raising capital is one of the main barriers of reconstructing the RCMCS. Meanwhile, the imperfect system is still puzzling the NRCMCS. Therefore, this paper will take the present situation of the RCMCS as a background and launch the discussion, then, propose the raising capital of NRCMCS and analyze the main reason of the difficulties, and illuminate the countermeasure of the current raising capital difficulties in NRCMCS. These contribute to building and developing NRCMCS, and have some theoretical and practical significance.The first part of this paper is the introduction which includes the questions origin, significance of this research, present situation, means, and logic of the research, the insufficiency and research direction in the future. After that, there are some basic questions, for instance，the rationale and the necessity of carrying out the NRCMCS, the characteristic of the NRCMCS and its difference from the “old” RCMCS. Then it analyses the situation of NRCMCS and its cause of difficulty. At last, it comes the countermeasures of revolving difficulty in NRCMCS, such as giving more supports from government, increasing the devotion, perfecting the participating system and so on.Key words: the new rural cooperative medical care system (NRCMCS), raising capital, being poverty by illness and returning poverty from illness, the rate of participating目 录第1章 导论11.1问题的提出与研究意义11.2 文献述评21.2.1 对筹资难的原因研究31.2.2 对筹资难的对策研究41.3 研究方法71.4 研究架构7第2章 新型农村合作医疗制度的理论基础与现实必要性92.1 新型农村合作医疗制度的涵义92.1.1 新型农村合作医疗制度的内容92.1.2 新型农村合作医疗制度的特点92.1.3 新型农村合作医疗制度和“旧”农村合作医疗制度的比较102.2 新型农村合作医疗制度的理论基础112.2.1 马克思主义的社会保障理论112.2.2 公共产品理论142.2.3 福利经济学的社会保障理论162.2.4 反贫困理论172.2.5 保险理论192.3 建立新型农村合作医疗的现实必要性212.3.1 农村居民因病致贫、因病返贫问题严重212.3.2 建立新型农村合作医疗是统筹城乡发展的必然要求232.3.3 建立新型农村合作医疗是经济全球化的必然趋势272.3.4 建立新型农村合作医疗是保障农民健康权利和实现社会公平正义的途径28第3章 新型农村合作医疗筹资难原因分析313.1 新型农村合作医疗运行现状313.2 新型农村合作医疗筹资现状323.2.1 资金来源途径333.2.2 筹集期的确定333.2.3 筹资方式的确定343.3 新型农村合作医疗的筹资难及其原因分析343.3.1 新型农村合作医疗的筹资难343.3.2 新型农村合作医疗筹资难原因分析36第4章 解决新型农村合作医疗筹资难的对策建议444.1 加大政府的支持力度444.1.1 加大政府特别是中央政府的资金投入444.1.2 完善投入制度，提高资金到位率464.1.3 加大对新型农村合作医疗经办机构的投入494.1.4 加快农村三级医疗卫生网建设494.2 加大集体组织的资金投入494.3 解决部分特困农民的参合问题514.4解决筹资中的道德风险和逆向选择514.4.1 新型农村合作医疗中的逆向选择及其防范514.4.2 新型农村合作医疗中的道德风险及其防范534.5 完善外出务工农民的参合制度554.5.1 灵活而适合当地实际情况的筹资方式和筹资时间564.5.2 积极探索适合外出务工农民同等享受保障的制度57结束语59参考文献60后 记64研究生在校期间的科研成果65第1章 导论 20世纪80年代以来，随着中国农村由集体经营向家庭承包经营转变，曾经起过积极作用的农村合作医疗也纷纷解体。2003年以前，我国农村有90%的人口没有任何形式的医疗保险，由于个人直接支付医疗费用和农民收入增长缓慢，许多家庭支付不起高额医疗费用而放弃了必要的医疗服务，“小病扛，大病拖”成了农民的理性选择，农民因病致贫、因病返贫现象严重，成为困扰农民生活的一件大事。 2002年10月，中共中央、国务院明确指出：要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，并争取在2010年覆盖全体农村居民。从2003年起，我国新型农村合作医疗试点工作正式展开。本章为整篇文章的导言，阐明本文要研究的主要问题及其研究意义，并对当前学术界研究现状做出简要概括，最后介绍了本文主要的研究方法和基本框架。 1.1问题的提出与研究意义中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出要在“十一五”期间基本建立新型农村合作医疗制度。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要OL中华人民共和国中央人民政府网站 卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见（以下简称意见）则具体指出建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。 国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见的通知OL中华人民共和国卫生部网站 中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见又同时指出，要积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，从2006年起，中央和地方财政将较大幅度提高补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。 建设社会主义新农村M北京：人民出版社，2006，第118页。中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定也指出各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，到2010年，要基本覆盖农村居民。 中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定OL中华人民共和国卫生部网站农村合作医疗有助于减少农民因病致贫、因病返贫；有利于改善农村医疗卫生环境、提高农民健康水平；有利于实现统筹城乡发展的目标；有利于应对经济全球化对我国农业带来的冲击；有利于保障农民健康权利和实现社会公平正义。筹资是合作医疗运行的先决条件，是合作医疗持续运行的首要关键点，筹资难是发展我国新型农村合作医疗的最主要障碍之一。其中，筹资制度不完善是困扰新型农村合作医疗发展的主要因素。首先，政府资金投入比例低，对合作医疗筹资支持不足。其次，农民收入增长相对缓慢，二元社会经济结构的制约和农业投入不足、农村产业结构不合理都导致农民收入增长相对缓慢，难以形成相应的支付能力。第三，部分农民缺乏保险意识和互助共济的精神，同时对新型农村合作医疗实质的了解也不透彻，这些都降低了农民筹资的积极性，特别是“自愿入保”的筹资原则和以大病统筹为主这一宗旨带来的逆向选择，使许多地方的参合率出现经常性的波动。第四，基层医疗卫生体系发展滞后，农民对基层卫生机构的服务质量不信任，进而怀疑新型农村合作医疗制度，不愿参合。第五，农村大规模劳动力转移后，对外出务工人员报销医疗费用的地域限制降低了参合的吸引力，加剧了筹资难。第六，大病统筹报销比例低，缺乏吸引力。第七，部分特困农民无法筹资带来的恶性循环。部分老、弱、病、残者和“五保户”由于资金或者其他原因不能及时上缴保费而无法享受保障，实际上这个群体才是最需要保障的弱势群体。上述制约因素影响了新型农村合作医疗筹资制度的顺利运行，降低了筹资效率、提高了筹资成本，成为困扰合作医疗实施和推广的首要障碍。因此，在这样的背景下，提出新型农村合作医疗筹资问题、分析当前导致筹资难的主要原因，提出完善筹资制度的对策思考，有助于推进我国新型农村合作医疗的建设与发展，具有一定的理论意义和现实意义。1.2 文献述评目前不少学者对新型农村合作医疗筹资问题进行了研究，他们从不同的视角对筹资难的原因及其解决对策做了有益的探索，取得了许多积极的成果。1.2.1 对筹资难的原因研究汪启成认为 汪启成、张里程14个县农村居民医疗费用负担分析J中国农村卫生事业管理，1996（12）：第40页。，现行农村合作医疗实际补偿比太低，难以体现合作医疗的优越性。补偿比是调节医疗服务需求与利用的重要经济手段，通过补偿比可调整不同医疗机构病人流向，补偿比太低达不到互助共济的作用，过高则刺激参加者过度利用卫生服务，造成资源浪费。科学的测算补偿比是合作医疗研究的中心问题之一。现在的实际问题是补偿比太低，对农民参合的吸引力不够，从而造成筹资难。王兰芳认为 王兰芳中国农村医疗保障路在何方J人口与经济，2001（5）：第76页。，造成农民筹资积极性不高的原因主要有两点：一是农村缺乏实施基本医疗保险所必需的经济基础。基本医疗保险是建立在一定的经济发展水平基础之上的，对于众多刚解决温饱及部分尚未解决温饱的农民而言，基本医疗保险费的交纳会成为一种生存负担；二是现阶段政府难以投入相应的人、财、物来负责经办农村基本医疗保险。平新乔认为 平新乔从中国农民医疗保健支出行为看农村医疗保健融资机制的选择J管理世界，2003（11）：第61页。，政府财政的卫生费用支出太少是新型农村合作医疗筹资难的重要原因，并且，政府预算卫生费用支出主要给予各种公立医院和政府卫生管理部门，农民只能间接从中受益。刘庆和认为 刘庆和农村人力资本损失与合作医疗资金供给机制之重构J财经科学，2003（增刊）：第170页。，只要坚持“自愿入保”的筹资原则，就必然要出现资金供给不足。邓波认为 邓波农村新型合作医疗的运行、问题与对策J江西社会科学，2005（2）：第251页。，农民筹资难和基金收缴方式不合理是当前新型农村合作医疗筹资中的两个基本问题。有相当一部分农民不愿参保的原因主要包括：农民的收入增长缓慢，远远落后于医疗费用的增长速度；农民对合作医疗的公平性表示担忧；农民认为合作医疗制度缺乏可持续性，不敢轻易入保；不适当的合作医疗受益范围和受益程度对农民没有吸引力。杨海文、於怡认为 杨海文、於怡农村新型合作医疗保险制度中筹资机制研究J中南财经政法大学学报，2005 （1）：第44页。，新型农村合作医疗筹资有两个难点：一是各责任主体对缴费责任的履行不到位。二是参保对象复杂化，流动性大。张毅认为 张毅农民不参加新型农村合作医疗的原因分析J社区医学杂志，2005（8）：第32页。，导致农民个人筹资难的主要原因有二点：一是在补偿方式上农民对“报销”产生误解。许多地方在门诊补助上，实行由乡镇卫生院和村定点卫生所在处方中直接减免的政策。但由于医药购销体制不畅，医院药价普遍高于药店药价，减免后的药价可能依然较高，这样，农民误认为合作医疗是卫生部门搞行业垄断，对合作医疗的好处产生怀疑。二是许多地方农民的自愿参加只是“运动式”的、“形式”的自愿，实际上带有强迫性，使农民对合作医疗失去了信任和积极性。从以上分析可以看出，当前对于筹资难的原因研究主要集中在以下三个方面：一是政府投资的比例太低，导致补偿比过低降低了新型农村合作医疗的吸引力，造成筹资难。二是筹资原则是坚持自愿还是引入强制。“自愿入保”体现的是农民对自身医疗保障的一种权利和义务相统一的认识，但理论上只要以“自愿入保”为前提，村民的理性选择都将导致合作医疗的资金供给不足。怎样解决好自愿和强制之间的矛盾是当前最为重要的问题之一。三是筹资过程中没有遵循因地制宜的原则。首先，没有充分考虑参保对象复杂化，流动性大的实际情况，报销条件的地域限制降低了对外出务工农民的吸引力；其次，部分特困农民无法筹资带来的恶性循环；再次，税费改革后，基层政府资金缺乏，很难保证按时足额投入；最后，许多地方没有因地制宜选择适合自己的筹资方式导致筹资难。1.2.2 对筹资难的对策研究吴国文认为 吴国文“受益”与“诚信”是合作医疗关键建立新型农村合作医疗个人自愿筹资机制思考J中国卫生事业管理，2003（7）：第428页。，目前新型农村合作医疗筹资要抓住两个关键问题，一是提高受益度。二是要贯彻诚信服务宗旨，政府要起到带头作用。林闽钢认为 林闽钢中国农村合作医疗制度的公共政策分析J江海学刊，2002（3）：第96页。，要建立政府、集体、个人共同投入农村合作医疗的筹资机制。政府应该增加农村基层公共卫生支出而使政府投资向农村倾斜，在分级管理的财政体制中，各级政府每年要从财政上设立专用基金用于对合作医疗的投入。规定集体投入的部分，应在乡统筹和村集体提留中列出，并形成制度，必须保证连续的投入。孙群认为 孙群中国农村新型合作医疗的研究J生产力研究，2006（3）：第49页。，在合作医疗筹资中，除国家和地方财政的补贴外，可以由国家立法实行强制性的征税筹集资金，关键是设计合理的税种和税率，减少农民的抵触情绪。平新乔认为 平新乔从中国农民医疗保健支出行为看农村医疗保健融资机制的选择J管理世界，2003（11）：第61页。，直接的财政转移支付与保险方式的混合搭配，也是农村合作医疗卫生筹资中的一个重要方法，政府应加大财政在卫生领域对农民的支持，同时可以尝试配之以保险。顾昕、方黎明认为，现阶段，中央财政应该并且也有能力加大对新型农村合作医疗的资金支持，同时，在资金支持的方式上，采用一刀切式的固定金额制是不恰当的。 顾昕、方黎明公共财政体系与农村新型合作医疗筹资水平研究促进公共服务横向均等化的制度思考J财经研究，2006（11）：第4041页。王成艳、薛兴利认为 王成艳、 薛兴利关于农村合作医疗筹资机制的探讨J卫生经济研究，2005（1）：第32页。，为确保新型农村合作医疗制度的顺利发展，必须建立一种新型的筹资机制，就是以农民个人缴纳与政府资金支持为主、集体出资为辅、社会资金为补充的多元化的科学高效的筹资机制。李彦敏认为 李彦敏等从农户态度看农村合作医疗发展态势J调研世界，2003（5）：第29页。，促进农村医疗保障筹资顺利进行要采取以下措施：一是要合理确定筹资水平和报销比例。二是要发展壮大集体经济，提高集体福利水平。三是要加强管理，提高村集体领导素质，增强村集体凝聚力。穆念河认为 穆念河等农村健康保障制度筹资机制构想J中国农村卫生事业管理，2003（7）：第26页。，在筹资过程中应遵循公平和公正的原则，个人筹资额以当地上年度农民人均纯收入的一定比例来确定比较合理，其标准一般为1%3%。政府资助基金作为农村健康保障制度的启动资金和可持续发展资金具有非常关键的作用。邓波认为 邓波农村新型合作医疗的运行、问题与对策J江西社会科学，2005（2）：第251页。，一要加大新型合作医疗在农村的宣传，筹资应采取合理、方便的收缴方式。二要合理兼顾参保农民收益面，科学制定起付线、封顶线与报销比例。杨海文、於怡认为 杨海文、於怡农村新型合作医疗保险制度中筹资机制研究J中南财经政法大学学报，2005 （1）：第44页。，新型农村合作医疗经办机构应将其制度纳入村务公开的范围，定期向农民公开医药费用报销情况，接受群众监督，增强政府信用，确保合作医疗经费开支的公开、公平、公正。另外，要采取合理的征缴形式。采取合理有效的征缴形式是合作医疗有效筹资的重要环节。从以上分析可以看出，当前对于筹资难的对策研究主要集中在以下三个方面：一是应加大政府的投入比例，增加资金总量，从而可以提高补偿比，增加新型农村合作医疗的吸引力。二是应积极探索多元化的筹资渠道，新型农村合作医疗筹资机制应实现资金筹集的多元化，即农民个人、集体、各级政府都必须承担相应的出资责任。三是应因地制宜，合理选择筹资方式。赵立飞对当前各地出现的筹资方式作了比较完善的总结，他认为把他们归纳起来主要有上门收取式、协议式、赠券式、代扣补贴式、滚存式和税收式六种，各地应选择适合实际情况的筹资方式，这有利于提高参合率，缓解筹资难。 综上所述，理论界对新型农村合作医疗筹资问题的研究取得了很大进展，围绕筹资难的原因以及对策展开了深入而细致的争论和研究，但从实证方面来说明政府投入比例太低，应加大政府投入来解决筹资难问题方面的研究还较少，对如何从部分特困农民无法筹资带来的恶性循环问题、税费改革后，集体组织资金缺乏，难以对新型农村合作医疗提供有效支持的问题、如何有效防范新型农村合作医疗中的道德风险和逆向选择问题、报销条件的地域限制降低了对外出务工农民的吸引力问题等方面来解决筹资难的相关研究基本上还没有或者不够深入，因此，从这几个方面来研究新型农村合作医疗中的筹资问题，积极探索筹资难的原因所在，为筹资问题的解决寻找一些富有启示的对策，应该说是一个很有理论意义和实践意义的课题。1.3 研究方法本项研究主要基于文献的理论研究基础和现实的经验数据，重点采用规范研究和实证研究相结合的方法，在此基础上，注重比较分析和定性分析：规范研究中，从国家相关机构颁布实施的文件出发，结合举办新型农村合作医疗的意义和其中最关键的筹资问题，指出了当前筹资制度中存在的主要问题，利用公共产品理论、贫困及反贫困理论、福利经济学相关理论、保险理论等跨学科知识，系统分析新型农村合作医疗制度的理论基础，提出了新型农村合作医疗的现实必要性。比较研究中，基于理论分析所揭示的一般性规律，以现实案例为基础，采用对比分析方法，讨论新型农村合作医疗和“旧”农村合作医疗制度的优缺点，试图找出新型农村合作医疗制度设计的相对合理性，并对新型农村合作医疗几种筹资方式作出比较。实证研究中，运用已经公开发表的数据，借助统计分析手段，对中央政府投入新型农村合作医疗资金状况进行分析，试图证明中央政府应该并且也有能力加大投入。利用案例来阐明当前新型农村合作医疗筹资创新中出现的新情况、新举措。定性研究中，依据理论研究框架与实证案例，本着提出问题分析问题解决问题的思路，对建立新型农村合作医疗的现实必要性做出分析。1.4 研究架构本文一共由四章构成，第二至四章的主要内容：第二章主要分析新型农村合作医疗制度的理论基础及其建立的必要性。本章首先对新型农村合作医疗的基本概念进行了界定，进而提出其理论基础，分别从公共产品理论、反贫困理论、福利经济学相关理论、保险理论来探讨新型农村合作医疗的理论基础。在此基础上，分析建立新型农村合作医疗的现实必要性。第三章是分析新型农村合作医疗筹资难的原因。首先，简要分析了新型农村合作医疗运行现状；接着，分析了新型农村合作医疗制度筹资现状；最后，指出了新型农村合作医疗制度筹资难的原因：一是政府资金投入比例低；二是税费改革后，集体组织资金缺乏很难按时按量保证投入；三是道德风险和以大病统筹为主带来的逆向选择；四是部分农村特殊群体无法筹资带来的恶性循环；五是报销条件的地域限制降低了对外出务工农民的吸引力。第四章是提出解决新型农村合作医疗筹资难的对策建议，一是加大政府支持力度；二是加大集体组织的投入；三是解决部分特困农民的参合问题；四是解决筹资中的道德风险和逆向选择问题；五是完善外出务工农民的参合制度。本文借鉴了国内学术界对新型农村合作医疗研究的已有成果，在此基础上对新型农村合作医疗进行了理论基础分析，揭示了新型农村合作医疗筹资中存在的问题并提出了相应的对策，特别是在对策上提出了一定的见解，具有一定的新意。但是，由于新型农村合作医疗还是近几年才兴起的一个新事物，所以本文对其所做的分析也是围绕“试点”这个大背景展开的。囿于学识和条件的限制，没能就这个问题展开详细而全面的剖析，这是本文的不足之处，这也有待于在以后的学习和研究中进一步求解。本研究主要是从理论方面探讨了我国新型农村合作医疗筹资问题，实证分析较少。虽然笔者在资料搜集过程中也整理了大量的各地农村合作医疗的实践资料，但发现数据仍较为匮乏，并且，仅从国内相关研究资料做出分析，这给实证分析带来了极大困难。进一步搜集与筹资相关的国内外专门资料，并结合实地调研对我国新型农村合作医疗筹资问题进行更为全面的分析将是笔者今后研究的一个重要方向。第2章 新型农村合作医疗制度的理论基础与现实必要性在人类面临的诸多风险中，疾病风险是危害严重、涉及面广、复杂多样、直接关系到人类基本生存利益的特殊风险。特别是在我国的广大农村地区，由于经济收入水平低、医疗卫生服务体系不健全、人口众多，要开展合作医疗更是难上加难。实践问题的研究必须以正确的理论为指导，本章主要探讨新型农村合作医疗制度理论基础与现实必要性。2.1 新型农村合作医疗制度的涵义要界定新型农村合作医疗制度，必须对新型农村合作医疗制度的内容和特点进行分析和研究，并在此基础上对新型农村合作医疗和“旧”合作医疗做出比较，以便更好的把握新型农村合作医疗的特点。2.1.1 新型农村合作医疗制度的内容新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度本质上是一种社会医疗保险制度，制度的设计原则以健康人群和患病人群分担灾难性风险这一保险原理为基础，其设计前提在于假定该制度将会有农村人口最广泛的参与，其设计目标是对参合人提供机制性的经济保护，防御由大病风险引起的收入打击和支出危机。与医疗救济相比，这种机制不仅能够减少收入打击发生后的补救工作量，而且还能给农户带来更多的安全感，制度建立的目的是要缓解和解决农民看病难、看病贵的问题，使每一个患病农民都能“病有所医”，避免“因病致贫、因病返贫”。 2.1.2 新型农村合作医疗制度的特点新型农村合作医疗的特点主要体现在以下五个方面：一在筹资方式，农民个人缴费参合后，中央和地方财政对每个参合农民给予一定补助；二在管理体制，各县成立管理委员会，统一管理本县农村合作医疗；三在监督机制，成立由参合农民代表参加的监督委员会；四在参合原则，政府组织、引导和支持，宣传动员农民自愿参加，不强迫命令和硬性摊派；五在补偿方式，以大病统筹为主，兼顾小病和门诊治疗，重点解决农民因患大病致贫、返贫的问题；六在将救助制度与新型农村合作医疗相结合，通过民政、扶贫、残联等部门参与，设立政策投入和社会捐助的医疗救助基金，资助贫困农民参加合作医疗，解决他们参合的实际困难。2.1.3 新型农村合作医疗制度和“旧”农村合作医疗制度的比较新型农村合作医疗主要是和始于20世纪30年代，盛于20世纪6070年代，衰于20世纪80年代的“旧”的合作医疗相对来说的，“新”和“旧”的区别主要在于：表1：“新”、“旧”农村合作医疗制度比较旧农村合作医疗新型农村合作医疗资金来源主体集体政府筹资渠道及实际承担情况集体、个人政府、集体、个人，同时积极开拓多种筹资渠道统筹和管理层次乡办乡管或村办村管县级统筹和管理保障主体保“小”不保“大”或者保“医”不保“药”大病统筹为主，兼顾保障可在本村本乡治疗的“小”病参加原则自愿（具有事实上的强制性）自愿（坚持“自愿入保”原则）监督管理混乱或几乎没有各级政府都建立监督和经办组织，监督管理加强经营管理费用来源从合作医疗基金中抽取经费由地方政府承担，不得挤占、挪用合作医疗基金医疗救助无由民政部门承办农民主体地位体现微弱较强政府作用很小政府要起到组织上和资金上的引导和扶持作用，起主导作用管理的透明度很不透明及时、完整公布筹资和报销政策、程序，确保公开、透明、公平抗风险能力弱（统筹区域小，筹资水平低）强（统筹区域大，总筹资水平高）封顶线无有，一般在23万元之间2.2 新型农村合作医疗制度的理论基础实践问题的研究必须以正确的理论为指导，本节拟从马克思主义社会保障理论、公共产品理论、福利经济学的社会保障理论、反贫困理论、保险理论来阐述建立新型农村合作医疗的必要性的理论基础。2.2.1 马克思主义的社会保障理论马克思主义的社会保障理论主要包括马克思、恩格斯的社会保障理论和列宁的社会保障理论。马克思、恩格斯的社会保障理论主要包括以下三个方面：第一，社会再生产需要社会保障的思想。马克思、恩格斯认为，物质资本再生产和社会发展离不开社会保障。马克思指出：“在不变资本的再生产过程中，从物质方面看，总是处在各种使他遭到损失的意外和危险中因此，利润的一部分，必须充当保险基金，”“这部分基金是收入中既不作为消费也不作为积累的唯一部分”。 马克思资本论第3卷M北京：人民出版社，1975，第958页。恩格斯指出：“劳动产品超出维持劳动的费用而形成的剩余，以及社会生产基金与后备基金从这种剩余中的形成和积累，过去和现在都是一切社会的、政治的、智力的继续发展的基础”。 马克思恩格斯选集第3卷M北京：人民出版社，1995，第233页。马克思认为劳动力再生产也需要社会保障，指出：“如果我们把剩余劳动力和剩余产品缩小到社会现有生产条件下，一方面形成保险基金的准备金，另一方面为了按社会需求所决定的程度来不断扩大再生产必要的限度。最后，如果我们把那些有劳动能力的人必须为社会上还不能劳动或已经不能劳动的成员而不断进行的劳动，包括到（1）必要劳动和（2）剩余劳动中去，也就是说，如果我们把工资和剩余价值、必要劳动与剩余劳动的独特的资本主义性质去掉，那么，剩下的就不再是这几种形式，而只是人们的为一切社会生产方式所共有的基础”， 马克思资本论第3卷M北京：人民出版社，1975，第990页。马克思指出即使是在共产主义社会，作为社会再生产不断进行的重要保障的保险基金，对劳动者来说是必要的，因此创造保险基金所花费的劳动也是必要劳动。第二，社会总产品分配理论包含的社会保障经济思想。马克思科学地概括了社会保障的主要内容和实质，以及社会保障的基金来源。他指出：“如果我们把劳动所得这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里而应该扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大再生产的追加部分；第三，用来偿付不幸事故、自然灾害等后备基金或保险基金。从不折不扣的劳动所得里扣除这些部分，在经济上是必要的，至于扣除多少，应当根据现有的物质和力量来确定，部分地应当根据概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是无法计算的。剩下的总产品中的另一部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，和生产没有关系的一般管理费用；第二，用来满足公共需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失能力的人设立的基金。总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。” 马克思恩格斯选集第3卷M北京：人民出版社，1995，第9页。第三，社会保障是资本主义存在的基础的思想。马克思指出：“相对过剩人口的最底层陷于需要救济的赤贫的境地撇开真正的流氓无产阶级不说，这个社会阶层由