城镇中低收入家庭住房保障政策研究.docx

摘要城镇中低收入家庭住房保障政策研究摘要住房问题是重要的民生问题，是每个人基本生活保障的前提，也是家庭和睦，社会稳定的关键。保障公民的居住权利，实行“居者有其屋”的目标，更是国家和政府的重要责任和义务。近几年来，房价增长迅猛，居高不下，买房成为许多人，特别是中低收入家庭的奢望。对于中低收入家庭而言，他们没有能力通过市场来解决住房问题，只能寄希望于通过政府保障途径来满足居住和住房条件改善等需求。因此如何保障中低收入家庭的住房条件，保证社会和谐稳定发展成为当前政府工作中亟待解决的问题。我国目前主要通过经济适用住房和廉租住房两种基本形式来解决城市中低收入家庭住房问题，但由于住房保障制度起步晚，制度本身还存在许多需要完善的地方，住房保障整体效果也并不尽人意。县近年来实行的经济适用住房和廉租住房保障政策对保障中低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，但是在实施的过程也出现了一些问题，政府也在政策运行中不断找寻解决方法，进一步完善政策落实，从而更好的保障中低收入家庭的住房问题。因此，研究城市中低收入家庭住房保障政策具有重要的理论和现实意义。本文首先介绍了选题的背景及意义，通过文献资料的查阅，对国内外专家学者对住房问题的理论和研究进行了总结，确定研究的内容和方法；其次，分析县城镇中低收入家庭收入及住房的现状，从中低收入群体界定着手，通过调研分析了城镇中低收入家庭的收入和住房状况，重点介绍了县城镇中低收入家庭现行住房保障政策及实施情况，总结取得的成效，并分析指出存在的问题；再次，以美国、新加坡和香港为例，分析境外国家和地区住房保障政策的发展、变化和特点，指出对我们解决此类问题的启示和借鉴；最后，从政策和管理两大方面提出进一步解决县城镇中低收入家庭住房问题的对策建议。本文旨在通过对县城镇中低收入家庭现状的综合分析，科学划分各级住房供应层次，结合保障对象的居住质量需求和国内外居住质量标准，采用多层次的住房保障体系，研究更为完善的住房保障政策，从而实现人人享有适当的住房的人居目标。关键词 中低收入家庭 住房政策 经济适用住房 廉租住房 II第一章 绪论第一章 绪论第一节 研究背景及意义一、研究背景住房是人类生存和发展最基本、最必要的条件，是人类赖以生存的空间载体。1996年6月，联合国在土耳其伊斯坦布尔通过的伊斯坦布尔人居宣言和人居议程提出了人类居住的基本目标：“人人享有适当的住房和日益城市化进程中人类居住区的可持续发展”。 伊斯坦布尔人居宣言，保障公民的居住权利，实行“居者有其屋”的目标，是国家和政府的重要责任和义务。住房问题是工业化和城市化加速发展的产物。现代工业化的过程，也是城市化的过程。城市化率的不断提高，使工业和人口在城市高度集中，对城市土地和住房供给的形成了巨大的需求，从而产生了住房供应的绝对短缺，进而导致土地价格以致住房价格的上涨，于是城市中低收入居民家庭的住房支付能力和支付价格之间出现巨大的差距，导致了大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中，并由此产生了一系列社会问题，危害整个社会的经济发展和社会稳定。因此各个国家和地区在解决这些由住房问题引起的社会问题的过程时，逐步形成了相应的住房政策。 住房政策也不是一成不变的，往往随着各个地区的城市化阶段、经济发展程度、政府保障能力、住房发展阶段及低收入家庭的住房保障需求等因素的变化而进行调整。其中住房发展阶段对住房政策起到重要的决定因素，不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大的差别。20多年来，我国住房制度改革逐步推进，并取得了很大的成就，房地产业本身及相关行业都发展迅速。但与此同时，由于过分强调住房的商品化及市场化，住房的创利功能被过分强化。而住房的社会保障功能却被忽视，住房特别是中低阶层居民的住房问题成为当前最大的民生问题。因此，我们要对住房体系进行改革，正视房地产的福利性、保障性、社会性，建立健全适合中国发展的住房保障体系，在此基础上实现房地产业的健康持续发展。建立多层次的住房供应体系，保障社会各阶层尤其是低收入者有房居住，是现阶段各级政府的重点民生工作之一。目前，实行的城镇低收入家庭住房保障政策主要有两种：一是对中低收入家庭的经济适用住房政策，二是对低收入家庭的廉租住房保障政策。经济适用住房和廉租住房为解决城镇低收入家庭住房困难起到了积极的作用，使他们实现了住有所居的愿望，极大地改善了自身的居住条件。然而住房保障工作在实施过程中也出现了一些问题：一是尽管保障房是一种政策补贴的商品房屋，低收入者在购买时可以获得产权，但仍然遇到了因低收入者缺乏足够的购买能力而出现的销售困难，因而有很多房屋空置，造成资金的极大浪费；二是有些保障性住房存在严重质量问题，房屋粗制滥造，房型设计不合理，规划设计标准低，配套条件也较差；三是有些经济条件较好的人如中高收入者或政府官员通过虚开住房困难户证明等不正当手段去骗购保障房，然后出租获利，等等。这些问题使得住房保障还不能完全有效地解决住房困难户的居住问题，如何使住房保障各项政策措施更加完善，保质保量地为低收入者提供足够多的廉价的经济适用房、廉租房等公共住房，这就要求我们对现行的住房保障政策进行重新思考。二、研究意义人在住房方面的生存、消费和投资需求是经济发展和社会进步的巨大动力源，解决好住房问题对促进经济发展和增强社会稳定具有非常重要的作用。一方面，住房的消费和投资相对于衣、食消费经济两级高，占国民经济的比重大，与其他产业的管理性强，发展住房产业有利于扩大内需，促进消费，增加就业，对国民经济发展起到重要的促进作用。另一方面，从住房满足人的基本生存需要角度看，是否能够解决好“有房住”的问题在任何社会都是非常重要的问题，稳定的住房通常能够增强居民对国家及所在城市的归属感和安全感，对增强社会稳定具有很大的促进作用。因此，妥善解决居民的住房问题，不仅是解决快速发展的需要，也是保持社会稳定的重要基础。以香港和新加坡为例，上世纪六七十年代是经济快速发展的阶段，同时也是城市化加速发展的阶段，大量新增人口和基础农民为城市经济的发展提供了源源不断的劳动力，同时也带来错综复杂的社会问题。香港和新加坡政府在此阶段建立了比较成功的公共住房制度，解决了低收入家庭的住房问题，降低了大部分城市居民的住房支出，其结果不但在快速城市化阶段保持了社会的基本稳定，而且创造了低成本的劳动力资源环境，有利于工业生产的资本积累和对外竞争力的提升，为经济的起飞奠定了基础。县近年来实行的经济适用住房和廉租住房保障政策对保障中低收入家庭的住房问题起到了积极的作用，但作为经济强县，还应该在更高质量的保障居民的住房问题上有新的要求。结合在政策实施过程出现的一些问题，政府需要在政策运行中不断找寻解决方法，进一步完善政策落实，从而更好的保障中低收入家庭的住房问题。因此，对县城镇中低收入家庭的住房保障政策研究具有重要的理论和现实意义。第二节 国内外研究综述一、国外研究综述住房保障政策是社会保障制度的重要组成部分，也是一项重要的国家公共政策。由于各国的政治体制、经济体制和文化背景的差异，在各个不同时期分别采取了相应的住房保障政策，也有专家学者对住房保障政策进行了深入的理论研究，这些理论研究对完善我国的住房保障政策有着重要的借鉴作用。主要有第一需求理论、需要层次理论、福利经济学理论、公共选择理论及过滤理论等。第一需求理论。马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了第一需要理论。他用十分确定的语言，把人的衣、食、住称为人的第一需要，并指出，当第一需要满足之后，“己经得到满足的第一需要本身，满足需要的活动和己经获得的为满足需要用的工具又引起新的需要”;马克思指出，“满足人的需要是社会主义的生产目的”。马克思恩格斯全集，1998：人民出版社，第一卷我国社会主义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质文化需要。住宅是每个人生活的基本物质资料，是人们的生存需要，解决和改善居民的住宅问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住宅保障制度提供了理论支持。需要层次理论。在20世纪40年代，美国心理学家马斯洛(A.Maslow)发表了动机与人格，论述了作为人的动机基础的需要层次理论。他把人的需要分为五类:生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。 （美）马斯洛，1987：动机与人格，华夏出版社他认为;要尽可能在客观许可的情况下，针对不同的人对不同层次的需要的追求使其得到满足，只有这样才能解决现实社会的矛盾。他指出生理需要，其中包括了食品、住宅等，是人类最原始最基本的需要，如果不能满足就会有生命危险。因此，不论是政府还是社会团体，都应最大程度地满足个人低层次的需要，维护社会稳定，促进社会的全面发展。福利经济学。福利经济学是西方经济学从福利观点出发对经济体系的运行予以社会评价的经济学，福利经济学以J.边沁的功利主义原则为哲学基础，V.帕雷托的“最优状态”和A.马歇尔的“消费者剩余”为福利经济学的重要分析工具。1920年，英国经济学家A.C.庇古出版的福利经济学一书，标志着福利经济学的产生。庇古的基本观点之一就是收入均等化，即认为一个人的收入越多，货币收入的边际效用就越少;反之，收入越少，货币收入的边际效用就越大。庇古认为收入转移的途径就是政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、养老金、失业保险、医疗保险和保障性住宅供给等。福利经济学理论的演变和发展，为城市住房保障制度的建立奠定了理论基础。 （英）庇古，朱映、张胜纪、吴良健译，2006：福利经济学，商务出版社凯恩斯主义认为，市场机制并不象古典经济学所说的那样，是一架运转良好、能够自动调节的机器，市场的解决办法并不总是最优的。政府干预应该纠正市场机制的缺陷，这些缺陷是传统的完全竞争模型的假设和实际情况之间的差异造成的。如垄断、外部性、公共产品、信息不完全以及规模经济的存在和出现，完全竞争模型并没有把这些情况纳入它的分析框架。因此，他们提出国家应当更多地担负起纠正市场机制缺陷、使社会资源得到最优配置的责任，强调国家干预。住房市场本身也是一个不完全竞争的市场，政府介入住房市场，解决低收入群体的住房困难，是政府的重要责任。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为政府介入住房市场，建立城市住房保障制度提供了理论依据。过滤理论。住房“过滤”是均衡住房市场中普遍存在的一种自然现象。“过滤”理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯(Burgess)在20世纪20年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的。但直到20世纪60年代，经济学家劳瑞(Lowry)对过滤现象作了概念性的解释。他指出，过滤的主体是住宅，过滤产生的原因在于住宅的老化及新建。简单地说，过滤就是住宅本身市场价值的变化。具有理论和实际价值的过滤模型出现在20世纪70年代中期及以后。近年来，过滤模型主要偏重住宅福利的研究，Anas等人1997年运用“典型芝加哥住宅市场模型”来研究收入税、财产税、住房补贴的作用。“过滤理论”描述了住房生命周期的使用特征，为政府利用住房的过滤作用，解决住房保障问题指出了有效途径。住房阶级理论。雷斯和摩尔通过对英国工业城市伯明翰一个内城区斯巴布鲁克的住房与种族关系的经验研究，提出了“住房阶级”理论。雷斯和摩尔认为，城市资源的竞争过程就像社会领域内的阶级斗争一样，会形成不同的阶段。“住房阶级”的划分有别于生产领域内的阶级斗争。他们根据不同的住房处境可以划分出六种住房阶级，由最好的处境至最差的顺序为：拥有私房者。银行按揭购房者。租住公共住房者。租住全套私人住房者。有私房但需要出租房间付银行按揭者。租住一个房间者。雷斯和摩尔强调“住房阶级”是城市系统本身产生的、建构城市社会关系的独特因素，对解释城市的社会结构和社会冲突有着重要意义。二、国内研究现状国内的学者也从不同的角度对住房保障政策进行探索，而且随着住房改革的不断深入，更加大了对解决中低收入家庭住房问题的研究力度。对中低收入人群的研究，国内学术界主要从社会学角度对其作了探讨，其成果集中在以下两个方面：首先是对城市中低收入人群的成因研究，尹志刚等普遍认为中低收入人群的出现是社会的必然，并认为当前处于经济结构调整经济体制转型的时期，一部分居民由于本身的知识技能和身体等方面的原因被边缘化，沦陷为中低收入人群；其次是中低收入人群的扶持政策研究；杨飞虎等普遍认为对中低收入人群应该从法律角度给予保障，特别是中低收入人群的就业扶持等相关政策。成思危(1999)则综合研究了中国城镇住房制度改革目标模式与实施难点，较为详细地介绍了我国住房改革的历史进程，并将住房需求结构根据职工收入进行五个层面的划分。成思危，1999：中国城镇住房制度改革目标模式与实施难点，民主与建设出版社卢有杰对城镇最低收入家庭廉租住房管理办法中规定的廉租房保障方式和国外实行的“人头补贴”和“砖头补贴”政策进行了比较研究。认为“租赁住房补贴”类似于西方的“补人头”，“实物配租”类似于“补砖头”，而“租金核减”介于两种办法之间。指出实物配租和租赁住房补贴实施的先决条件和利弊各不相同，各地须根据本地的具体情况选择保障方式。姚玲珍(2009)在中国公共住房政策模式研究一书中提出了中低收入家庭住房政策理想模式设计的理论基础，针对不同收入阶层制定相应的住房供应政策，运用财政手段和金融手段，分层次地解决强调了中低收入家庭的住房问题。姚玲珍，2009：中国公共住房政策模式研究（修订版），上海财经大学出版社住房公平分配原则和住房应该作为一项社会保障政策的重要性，并从供应客体的角度将住房供应体系细分为实物、货币分配和商品化供应体系三种形式;提倡以房租补贴、购房贷款贴息、购房贷款所得税减免等住房补贴为主流方式的公共住房政策模式。荣艺华、罗江(2006)认为当前我国调整住房保障体新体系将由廉租房、租赁性经济适用房、出售性经济适用房和限价商品房共同建。他将中低收入人群再进行细分，并针对不同的细分对象提供不同层次的住保障产品。为促进新型公平高效的住房社会保障，应构建廉租房住房保障体系，对于支付能力较弱，只能租房为生的低收入家庭应采取财政补贴为主的措施。对于经济适用房是否有必要取消或者强制回购这个问题上，以著名经济学家茅于轼、中国房地产协会会长杨慎、北京大学中国经济研究中心教授徐滇庆、北京师范大学管理学院董藩教授、全国工商联住宅产业商会秘书长聂梅生为代表的一派观点认为经济适用房没有真正帮助低收入群体，反而破坏了市场规则，造成了另一种分配不公，扩大贫富差距，应该停止开发建设经济适用房，形成统一的房地产开发市场。另一方面，主张经济适用房应该保留的意见也不少。袁钢明认为经济适用房是控制我国房地产过热的一种方式。同一个地段，经济适用房比商品房要便宜10%到15%，拉低了商品房的房价。房地产业存在恶性泡沫，这就需要进行严格的控制，而经济适用房就是一种控制手段，它对房地产业有着积极意义。章林晓（2009）认为廉租房只是在二次分配上进行财富的再分配，而经济适用房则是在一次分配上解决收入差距过大的问题。我国要从根本上解决住房的贫富分化，关键还得在一次分配中解决。从这个角度观察，惟有经济适用房，才是真正的造福于民。赵路兴、浦湛认为由于经济适用房的保障性质，决定了经济适用房的供应是对市场商品房的补充，供应范围和规模要以不干扰市场的正常运行为原则，因此经济适用房的保障面应控制在20%左右。针对经济适用住房与廉租房保障对象之间的“夹心层”问题，提出在现有住房保障供应体系中，增加享受政府政策优惠、价格明显低于市场租金、具有保障性质的租赁住房供应方案。并提出了两种方法：可支付租赁住房(成本租金住房和低租金住房)和经济适用房的可租可售。赵路兴，2003：中低收入家庭住房保障收入线划分研究，城市开发第1期第三节 研究内容及方法一、研究内容本文通过对文献、资料的阅读、总结、研究和仔细研读领会国家、地方相关住房保障政策，结合县城镇中低收入住房保障对象的调查，对中低收入住房困难家庭的现状进行分析，在此基础上，通过对收入水平、住房状况、居住质量需求等方面的研究，分析了县中低收入家庭住房困难成因，从而提出住房保障需求的层次性，以及按计划、有步骤、分层次的解决中低收入家庭的住房问题，实现住有所居的目标。第一章，绪论，介绍本文选题的背景及意义，总结国内外专家学者对住房问题的理论和研究，确定研究的内容和方法；第二章，分析县城镇中低收入家庭收入及住房的现状，从中低收入群体界定着手，调研分析中低收入家庭的收入和住房状况及需求状况；第三章，介绍县城镇中低收入家庭现行住房保障政策和实施情况，总结取得的成效，并分析指出存在的问题；第四章，以美国、新加坡和香港为例，分析境外国家和地区的住房保障政策的演变和特点，指出对我们解决此类问题的启示和借鉴；第五章，从政策和管理两大方面提出进一步解决县城镇中低收入家庭住房问题的对策建议。二、研究方法本文主要采用文献研究法、定量分析法、社会调查法等研究方法，具体如下：1、文献研究法在搜集、鉴别、整理住房保障政策有关文献的基础上，对这一课题进行了文献研究，了解我国及世界发达国家解决住房保障问题的历史及住房保障政策的沿革和研究现状。2、定量分析法本文中对中低收入家庭及保障实施情况的相关数据进行分析，经比较分析得到如中低收入家庭收入、保障政策成效等较为真实的情况，并通过这些定量分析，透视保障制度的一些问题和缺陷。3、社会调查法进行深入细致地进行调查研究，然后把调查研究得来的情况真实地表述出来，以反映问题，揭露矛盾，揭示事物发展的规律，提供经验教训和改进办法，运用科学的方法收集、处理和分析有关信息，为科学决策提供依据。第四节 本文主要创新点及不足县地处长三角地区，经济发达，财政收入充沛，政府在住房保障方面可以投入较大资金，提供更高的保障标准来着力改善民生。本文通过对城镇中低收入家庭现状的综合分析，对住房供应对象进行分类，并科学划分各级层次，采用多层次的住房保障体系，结合保障对象的居住质量需求和国内外居住质量标准，研究更为完善的住房保障政策，从而实现人人享有适当的住房的人居目标。本文不足之处在于对城镇居民的居住质量方面分析的不够透彻，未深入研究城镇居民应达到的居住质量标准和如何达到这个居住质量标准。另外分层次解决城镇中低收入家庭住房保障模式，也是建立在定性分析的基础上，只能说是提供了一种解决问题的思路，要成为可操作性的实施计划，还需进一步实证量化研究。46第二章 县城镇中低收入家庭收入及住房状况分析第二章 县城镇中低收入家庭收入及住房状况分析第一节 群体界定对于中低收入人群，国外及我国中央政府都没有明确的划分标准，根据国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号）和民政部等部委城市低收入家庭认定办法的规定，由县级以上地方政府在建立社会保障制度时根据本地的实际情况对中低收入家庭进行了界定。浙江省在2007年10月出台了浙江省人民政府关于加快解决城市低收入家庭住房困难的实施意见（浙政发200757号）文件，主要是以两个概念来界定城市低收入家庭，一是城镇居民最低保障标准，二是城镇居民人均可支配收入，具体的标准是多少，由当地政府加以确定。目前，按照我国统计的口径，城镇居民家庭根据人均可支配收入由低到高排队，按10%、10%、20%、20%、20%、10%、10%的比例依次分成：最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户、最高收入户等七组。也有按人口五等分划分为低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户和高收入户，各占人口的20%。由于各地的经济、社会发展水平不一样收入线的划分也存在很大的差异，但划分的标准还是比较客观的。国际上比较通用的对于高、中、低收入家庭的界定方法，是将样本居民年收入情况与当地居民平均收入进行比较，低收入家庭指年收入不到当地居民年收入平均值80%的家庭，中等收入家庭指年收入为当地居民年收入平均值的80%-120%，高收入家庭收入在当地居民年收入平均值120%以上。表2.1 2009年县城镇居民人均可支配收入分组情况表 数据来源：县年鉴2010，中国统计出版社指标平均值收入最低组收入较低组收入中间组收入较高组收入最高组可支配收入(元)28496.1213753.9519557.1125083.7833001.5554512.91占社会平均值比例(%)10048.368.688115.8192.4在县年鉴2010中，按照人口五等分来划分，2009年各收入组为：收入最低组、收入较低组、收入中间组、收入较高据、收入最高组，各组收入情况见表2.1。根据上述标准，本文将表2.1中的中间收入及以下收入组人群作为研究对象，即界定为“中低收入家庭”，包括收入最低、收入较低和收入中间等三个组别的家庭，该群体的数量占总数的60%。从表2.1中我们可以看出，2009年最低收入家庭人均可支配收入13753.95元，只有社会平均水平28496.12元的48.3%，较低收入家庭人均可支配收入19557.11元，也只有社会平均水平28496.12元的68.6%，中等收入家庭人均可支配收入25083.78元，是社会平均水平的88%，而最高收入家庭人均可支配收入达54512.91元，是社会平均水平的近2倍，高低收入差距越来越大，最高和最低收入差距达到了近4倍，贫富差距较大。第二节 县城镇中低收入家庭收入状况一、县经济社会概况县地处长江三角洲南翼，地理位置优越，东接宁波，西邻杭州，下辖4个街道、15个镇，人口71万，县域面积1130平方公里。县人民政府驻地柯桥。改革开放以来，县经济和社会事业得到了迅速发展，取得了巨大的成就，是浙江省首批命名的小康县之一。1988年起，连续三届名列全国财政收入“十大财政县”行列。1991年起，均为“中国农村综合实力百强县(市)”，多次名列前10位。2002年至2009年，多次跻身全国经济十强县（市）。2009年县实现地区生产总值655.26亿元，人均生产总值91491元。全年完成财政总收入81.20亿元，地方财政收入43.58亿元，全年财政支出42.06亿元。全年实现全社会固定资产投资272.07亿元，完成房地产开发投资61.42亿元，其中住宅38.92亿元。2009年末全县总户数256612户，户籍人口为717845人，其中农业人口423564人，非农业人口294281。2009年城镇居民人均可支配收入28496元，农村居民人均纯收入14682元。年末城镇居民人均住房建筑面积39.0平方米，农村居民人均住房面积59.1平方米。城乡居民家庭恩格尔系数分别为38.2%和37.3%。 数据来源：县年鉴2010，中国统计出版社二、县城镇中低收入家庭数量测算县2009年末总户数256612户，户籍人口为717845人，其中非农业人口294281人。按县2009年城镇居民家庭每户3.02人计算，城镇居民家庭总户数约为97445户。根据本文对县中低收入家庭的界定，中低收入家庭户约为58467户，其中收入最低家庭户、收入较低家庭户和收入中间家庭户各为19489户左右，人口约为176568人。县城镇居民家庭各收入组家庭户数、人口数情况见表2.2。表2.2 2009年县城镇居民家庭各收入组家庭户数、人口数情况指标各组总数收入最低组收入较低组收入中间组收入较高组收入最高组所占比重100%20%20%20%20%20%家庭户数（户）974451948919489194891948919489人口数（人）2942815885658856588565885658856三、县城镇中低收入家庭收入支出状况分析伴随着经济的快速发展，县近五年来城镇居民人均可支配收入也以较快的幅度增长，2005年城镇居民人均可支配收入为18128元，随后几年都是以13%左右的速度增长，到2009年受到整体经济形势的影响，收入增长有所放缓，但增长的绝对值还是比较明显。 数据来源：县年鉴2006-2010，中国统计出版社，图2.1 县2005-2009年城镇居民人均可支配收入2009年县城镇居民人均可支配收入为28496元，比上年增长8.95%，最低收入家庭人均可支配收入为13753.95元，月平均可支配收入为1146.16元，高于县2009年城镇居民最低保障标准340元/月水平。即便是中间收入家庭人均可支配收入25083.78元，也低于全县社会平均值的人均可支配收入28496元，由此可以看出，县60%的城镇家庭收入低于平均水平，反过来也即有40%的高收入家庭收入远远高于平均水平。在家庭支出方面，各收入组家庭也有着明显的差异。2009年人均家庭总支出平均为20783.96元，最低收入家庭人均支出10414.18元，约占县平均家庭支出的1/2，中间收入家庭人均支出17128.29元，也低于社会平均家庭支出。通过比较发现，食品支出在各收入组的全部支出中是最大的支出项目，家庭平均食品支出6466.8元，占平均总支出的31.11%，最低收入家庭的人均食品支出为4443.72元，占家庭总支出的42.67%，大大高于平均比例，为各组家庭最高，中间收入家庭食品支出所占总支出比例也达36.15%，而最高收入家庭食品支出占总支出比例为28.07%，明显低于最低收入家庭的占比。显然，食品支出比重的增加会挤占家庭在其他方面的支出，也包括住房消费支出。居住占家庭总支出的比例，最低收入家庭为5.36%，最高收入家庭为4.85%，可以看出在居住方面，最低收入家庭比高收入家庭承担更大的压力。表2.3 2009年县城镇居民人均收入与支出情况 数据来源：县年鉴2010，中国统计出版社，经加工整理指标单位平均收入最低组收入较低组收入中间组收入较高组收入最高组家庭总收入元29804.0614630.321001.5626167.5834530.0556169.72可支配收入元28496.1213753.9519557.1125083.7833001.5554512.91家庭总支出元20783.9610414.1822321.9117128.2921504.0234522.5食品支出元6466.84443.725928.666192.146520.39690.49食品占总支出比例%31.1142.6726.5636.1530.3228.07居住元941.55557.69738.36931.14904.331675.43居住占总支出比例%4.535.363.315.444.214.85中低收入家庭户收入结构不合理。根据2009年县统计数据，城镇中低收入家庭的收入来源主要以工资性收入和转移性收入为主，工资性收入和转移性收入占家庭总收入的比重分别78%和12.9%，收入增长主要取决于国家增资政策和企事业单位的经济效益以及社会救济。而人均经营净收入和财产性收入所占比重较小，仅为6.1%和3%。高低收入差距越来越大，按相对收入等距5组分户汇总资料看，低收入者家庭人均总收入14630元，其中人均可支配收入13754元，高收入者人均家庭总收入56170元，其中人均可支配收入达54513元。城镇居民人均消费支出16926元。在家庭人口中，有收入者人数和无收入者人数反映一个家庭的供养负担，两者的比值即为供养指数，即一个无收入者需由有收入者供养的人数。表2.4中，2009年的供养指数为2.78，比以前几年都低，表明当年的供养负担比以前几年都大。2009年城镇居民最低生活保障家庭数1749户，城镇居民最低生活保障人数2947人。表2.4 2005-2009年县城镇居民家庭人口构成 数据来源：县年鉴2006-2010，中国统计出版社，经加工整理指标单位20052006200720082009家庭人口数人/户2.882.872.862.943.02有收入者人数人/户2.212.132.122.212.22无收入者人数人/户0.670.740.740.730.8供养指数3.302.882.863.032.78第三节 县城镇中低收入家庭住房状况一、县房地产市场状况及居住水平2009年县完成房地产投资61.42万元，比上年增长1%；房地产施工面积480.1万平方米，增长1.9%，其中住宅施工面积286.84万平方米，增长1%；房地产竣工面积58.7万平方米，下降43.7%，其中住宅竣工面积35.3万平方米，下降41%。商品房销售面积107.5万平方米，增长133.2%，创历史新高，其中住宅销售面积84.12万平方米；商品房销售额82.18亿元，增长163.8%，其中住宅销售额60.7亿元。县住房价格也一直处于上涨之势，2009年住房销售均价为7216元/平方米。与全国部分经济发达县（市、区）相比，县的总体居住水平处于中等地位，2009年县城镇居民人均住房面积为39.0平方米，比人均可支配收入相近的顺德区和鄞州区少5-10个平方米，说明县在经济发展的同时，对居民的居住面积还有待进一步提升。在确保居住面积的同时，通过改善居住环境，提高住房质量，优化住房功能等方式，全面提高县城镇居民住房水平。表2.5 2009年各经济发达县（市、区）相关数据比较 数据来源：各县（市、区）统计局网上统计公报县（市、区）人均生产总值（元）人均可支配收入（元）人均住房建筑面积（m2）顺德区1417192841747.48吴江市1067762761536.9萧山区866322922933.83鄞州区887922804444.1县914912849639.0城镇居民人均住房面积反映一个城市居民居住水平。县2005-2009年城镇居民人均住房面积分别为36.83平方米、41.8平方米、40.87平方米、41.8平方米和39平方米，从图2.2中看出，县的城镇居民人均住房面积基本保持在40平方米上下幅度，变化幅度不是很大。由于户籍人口的增加，2009年的城镇居民人均住房面积比上年减少了2.8平方米，这充分说明，随着城市人口的增加，必须提高各类住房的供应，不断满足居民对居住质量的要求。图2.2 县2005-2009年城镇居民人均住房面积二、县城镇中低收入家庭住房状况据县年鉴的数据分析，2009年县城镇居民人口294281人，按每户家庭3.02人计算，县城镇居民家庭约为97445户，中低收入家庭户数约为58467户。2009年县城镇居民人均住房建筑面积39.0平方米，户均住房建筑面积117.78平方米。为切实解决县中低收入家庭的住房困难，掌握中低收入家庭的住房状况，2009年6月，县房地产管理局对柯桥城区中低收入家庭的居住状况进行了抽样调查，抽查对象共499户， 数据来源：县房地产管理局，中低收入家庭住房状况调查报告调查的结果和分析如下。1、户主类型主要反映收入的来源和取得收入的能力，从调查数量来看，在职占3.2%，失业的占54.31%，退休的占1%，三无人员（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）占13.02%，其他占28.46%，说明没有固定收入的占了绝大多数，而且这些人取得收入的能力也是非常弱的。图2.3 户主类型示意图2、居住房屋性质按住房性质划分，分为私房、已购公房、承租单位自管公房、承租直管公房、借住房屋、自行搭建的临时房屋等类别。调查显示私房、已购公房、承租单位自管公房、承租直管公房、借住房屋、自行搭建的临时房屋分别占83.57%、0.4%、0.4%、2.4%、13.03%、0.2%，说明县城镇中低收入家庭的住房私有化率还是很高的，达到八成以上。图2.4 居住房屋性质示意图3、家庭户均建筑面积该项指标将自有房屋和承租公房纳入计算面积的范围，借住、临时房屋均按无房户计。调查结果无房户占13.23%、36(含)以下的占10.42%、36-45(含)的占4.01%，45-70(含)的占19.44%，70以上的占52.9%，从这里可以看出，至少有一半以上的中低收入家庭的住房面积超过70，如将家庭面积在45以下作为住房困难标准线的话，约28%的城镇中低收入为住房困难家庭。图2.5 家庭户均建筑面积示意图4、房屋结构从居住房屋的结构看，分为钢混、砖混、砖木、简易、其他等五类。调查数据显示，砖混374户，占74.95%，砖木125户，占25.05%。房屋结构显示砖木结构的房屋建成年份较长。图2.6 房屋结构示意图三、县城镇中低收入家庭住房需求分析通过以上对县城镇中低收入家庭收入支出和住房状况的分析，2009年城镇居民人口为294281，测算中低收入家庭的户数约为58467户。近几年人口平均增长3.93%，近期县城镇居民人口规模在33万人左右，城镇中低收入家庭户数6.5万户，按前文调查分析中低收入家庭户数28%测算，县城镇中低收入住房困难家庭为18200户。图2.7 县2005-2009年城镇居民人口情况第三章 县城镇中低收入家庭现行住房保障政策分析第三章 县城镇中低收入家庭现行住房保障政策分析第一节 县现行住房保障政策的依据住房是人们的基本生活资料，住房保障是各级政府不可推卸的重要职责。我国自上世纪80年代开始实行住房制度改革，20多年来，通过采取停止福利实物分房、推行住房分配货币化、发展住房市场等一系列政策措施，住房制度开始向市场配置住房资源的制度转变。1994年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定把“建立以中低收入家庭为对象,具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”列为我国城镇住房制度改革的一项基本内容,这是我国政府首次明确提出建设经济适用住房，也是明确提出的针对中低收入家庭的住房保障政策。1998年7月国务院颁布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发199823号），明确规定在1998年下半年开始停止住房实物分配，实行住房货币化，建立和完善以经济适用住房为住的住房供应体系。至此，向最低收入家庭提供租赁廉租住房，中低收入家庭提供购买经济适用住房，其他高收入家庭提供商品住房的三层次供应体系的住房保障制度框架初步形成。这是我国住房实物分配制度的一次重大改革，福利分房正式退出历史舞台，我国的住房制度进入新的里程碑。2003年8月颁发国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号），是对国发199823号文进行了修正，将国发199823号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改为“让多数家庭购买和承租普通商品住房”，同时将经济适用住房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。2007年11月颁发的国务院关