分税制与财政地方承包.docx

13分税制与财政地方承包【分类号】财政原理与比较财政制度【分类名】财政学【书名】财政原理与比较财政制度【著者】平新乔【出版社】生活读书新知三联书店上海分店/上海人民出版社【出版日期】199504一个国家的财政体制是与该国经济资源配置方式与文化传统有关的，财政是采取中央一元化的体制还是采取联邦式的分权体制，往往是与民主政体与其他非经济因素有关的。但是，从经济学的角度来分析，仍然可以帮助我们认识一元化的的财政体制与联邦式财政体制的优劣，从而帮助我们正确地选择符合中国国情的财政体制。一般来说，一元化的财政体制，以英国为代表。但是，在美国，人们很难接受有效的一元化的民主制，从而也接受不了一元化的财政体制。关于集权的财政体制与分权的财政体制各有什么优劣，这是本章分析的重点。然后，将介绍各国的财政预算体制的特点；最后，再介绍中国财政体制上的分税制与地方承包制的争论。关于集权的财政体制的理由公共品的分类关于公共品的分类，第2章中已有所涉及。这里，再从全国性的公共品与地方性的公共品之间的区别作些分析。从公共品的性质来区分，公共品又可以区分为全国性的公共品、准全国性的公共品以及地方性（非全国性）的公共品。所谓全国性的公共品是指那些可供全国居民同等消费并且共同享受的物品，像国防这样的经济物品就是属于这类公共品。所谓准全国性的公共品是指这样的物品，它们满足消费上的公共性即非竞争性，但是不满足消费上的同等性，即不同地域、不同的行政区的居民在对这类物品的消费上不是机会均等的。比如，教育就属于这一类物品，尽管国立大学是为全民族服务的，但不同地区的升学率是不一样的，学校培养的学生分配也不是对每一个行政区都平等的。当然，还有一类物品（注：严格地讲，这类物品不是pablic goods,而是pablic bads。）不是提供利益，而是会带来损害的，比如政府造成的水污染，就是一种准全国性的公共损害品，因它对各地产生的损害是不均等的。最后，非全国性的公共品是指在地方的层次上被消费者共同地且平等地消费的物品。比如，地方政府提供的高速公路巡逻，救火设施与地方治安力量，都是地方性公共品，这类公共品在区域之间只存在极小的外在性。由于公共品的性质上存在着上述差别，因此，客观上会存在中央政府与地方政府的分工。只有地域很小的国家，以上三类公共品的区分才并不明显，于是才会使中央政府一元化财政体制的建立比较稳固。集权型的财政体制的理由这方面的理由大体上有以下五条：第一，为了有效地配置全国性的公共品或准全国性的公共品。全国性的公共品应由中央政府出面来提供，这自不待说。准全国性的公共品为什么需要由中央财政来提供呢？这是因为，当这类公共品产生受益面不均匀时，中央政府就有责任出面决定这类公共品的提供数量，并且适当解决地区之间的不同的经济外部性问题；否则，如果中央财政不努力解决地区之间的不同的外在性问题，则就会发生得益人口与提供资助的人口之间的不对应问题，这是不利于整个社会的协调发展的。第二，只有中央财政出面才能解决地区之间、地方政府之间的平等，以及私人收入财产的再分配问题。有时，税收负担的落实涉及到不同的省（州）或地区，这就需要地域上统一的中央政府出面干预并且进行决策。换言之，在决定地区之间的再分配政策上，中央政府是具有比较优势的。对于私人部门或不同的产业部门的收入或财富的再分配，中央政府也有决策方面的相对优势，因为这类问题是不宜于让部门去自行筹划决定的。如果中央政府不决定个人所得税或公司法人所得税的问题，而是让地方政府或私人部门去擅自决定个人所得税税率或公司所得税税率，则人口的流向就会发生不利于社会的变化。比如，有的地方为了发展对穷人的福利项目，就要对该地的富人征税，这会迫使该地的富人迁出，而会吸引其他地区的穷人迁入。当然，人口流动本身又会自我抵御地方性政府的财政政策，只要资本、人口、技术是能自由流动的，则地方政府就难以做小动作。问题在于，如果一个社会的资金市场、劳动力市场与技术市场还未建立起来时，如果地方财政擅自决定税率等重要的再分配杠杆，则后果往往是有害的。有时，为了保证地方性财政政策奏效，地方政府往往会对人口、资金与技术流动设置障碍。在这种条件下，中央财政就更需要统一税率，统一再分配政策。第三，中央财政体制的确立有助于宏观经济的稳定。为了充当稳定经济的角色，中央财政是具有综合性的比较优势的。比如，在经济衰退时由中央政府出面干预要比省（州）政府或地方政府出面干预有效得多。这是因为，经济衰退问题往往是全国性的。再比如，一个国家是对外开放的，各个地区都在发展对外贸易，这时，一个省（州）实行的扩张性的宏观政策，很可能会使好处落在别的省（州）上，或者本国的各个省份（州）都没有捞到好处，而让外国人得利了。这时，中央政府出面进行干预，就尤其显得必要。第四，在征税上，由中央政府征税，比地方政府出面征税要有效得多。中央政府之所以在征税问题上具有综合的相对优势，主要来自于下列几个因素：(1)中央政府在政治上具有宽得多的管辖范围，这就有利于发现与税基有关的各种收入，从而使税率的决定更适合各种税基；(2)从全国范围计征税收，就不会使流动性人口的收入漏税；(3)从中央财政出发决定税率，可以减少由地方决定税率后带来的税款或税率的减免现象。第五，中央预算的性质可以避免由于地方之间的产业竞争所造成的有害影响。地区之间为了进行产业竞争，本能地会颁布名目繁多的补贴政策或惩罚措施，以示自己的偏好与歧视，这在全局上是非常有害的。中央预算的一元化性质当然会避免上述现象。中央与地方收支划分的一般原则尽管在集权财政体制与分权财政体制的选择上存在着分歧，但大多数国家一般都是要划分中央与地方的收支的。国家收支既然有中央收支与地方收支之区分，那么，两者应当如何划分，这就需要确立一般的原则。中央与地方支出的划分原则巴斯特布尔(C.F.Bastable)提出了关于划分中央支出与地方支出的以下三个原则：第一，受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。第二，行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。第三，技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出中央与地方收入的划分原则在中央收入与地方收入的划分原则上，学者们的意见不一致。在这方面，美国财政学者塞利格曼(E.R.A.Seligman)与迪尤(John.F.Due)分别提出了三个原则与两个原则，现分述如下：第一，塞利格曼的三个原则。(1)效率(Eiciency)原则。该原则是以征税效率高低为划分标准。例如，所得税的征收对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以固定，并且，人往甲地，所得可能在乙地，甚至遍至全国各地。这样，若把所得税归于地方政府就显得麻烦。如果把所得税归中央政府，在估算调查归户方面就较方便，征收起来效率就比较高。再比如土地税，如以土地为征收对象，地方税务工作人员就较易明瞭当地情形，对于地价的情况也较为熟知，自然比较方便，且不易逃税。因此，在国外，土地税一般是划为地方税。(2)适应(suitability)原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，就应属中央税；房产税因为其税基在于房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。(3)恰当(adequacy)原则。该原则以租税负担分配公平为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使全国居民来公平地负担租税而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达到上述目标，所以，所得税应归中央政府，这才符合恰当原则。第二，迪尤的两个原则。(1)效率原则。该原则的内容与塞利格曼的效率原则在内容上是相同的。(2)经济利益原则。该原则是以增进经济利益为标准。税收应归中央政府还是划归地方政府，应以便利经济发展，不减少经济收益为标准。例如，货物销售税划归中央，使货物在全国畅通无阻，不致于妨碍生产力。反之，如归地方政府，则同一货物，每到一省一地，均要课征一次货物税，则难免增加成本，提高物价，对于经济发展影响是极为不利的。中央政府与地方政府之间的财政手段如果一个国家里既存在着中央政府财政，又存在着许多地方政府，并且每一级政府都有其独立的财政，这就在客观上需要有一系列财政手段来协调中央政府与地方政府之间的关系，并且来协调地方政府之间的关税。在这一节里，就来分析这些财政手段。一般说来，在财政收支方面，中央政府与地方政府之间关系的协调，涉及到下述七种权力与权限的划分与协调运用。它们是税法制定权，委任立法权，税款支配权，租税课征权、税款享用权，税法解释权和立法提案权。在综合实施这七种权力的过程中，各国政府所采取的手段大体上有三类：一是分享税制，二是政府拨款，三是财政承包。各种形式的分享税制分享税制又称分税制。它是中央政府与地方政府之间划分税收收入的各种制度之总称。具体说来，分税制在不同国家又有按税源划分、分成、附加与特定税收分配这四种主要形式。税源划分法(separaion of sources)这种做法是对各种税的不同性质加以划分，使中央政府与地方政府各有不同的税源。例如，美国的关税(Customs Hduty)、执照税(excises)等归于联邦政府；财产税及其他直接税归于各州。这种分享税制的形式，依据税源来划分，可避免重复课征及浪费之弊端。但它亦有其缺陷，主要是：以税源划分的方法与政府提供的公共服务的种类是不完全对应的；并且，某些税源究竟应属于中央，还是应属于地方，这颇难区分；况且，某些税种在性质上应为中央及地方所共有，因此，要划分就更加困难了。分成法(Share revenue)分成法是把税源属于中央政府的租税分给地方政府若干成，或者把税源属于地方政府的租税分给中央政府若干成。这种分享税制的方式有其优点，即无重复征税之弊端，还可以节省征收费用，并避免中央与地方对于税源归属问题的争执。但是，这种方式亦有缺陷，分成时中央拿几成，地方留几成，这是会经常发生争论的；况且，分成法不能普遍适用于全部税种，也不宜推广到全国所有地方，总有一些地方，总有一些税种是不宜采用分成制的。附加税(Tax supplements)附加税是指在不同等级的政府之间对于某一个统一的基础税率再分别加成不同的税率。在实施这种手段时，高一级的政府往往是决定某一个基础税率，也就是说，在中央政府决定了某一个基础税率之后，再由省政府（或州政府）附加若干成；或者在省（州）一级政府决定某一个基础税率之后，再由县（地方）政府附加若干成。从各国实践来看，有两类附加税：一是纯粹的税收附加(pure tax supplements)。这是指较低一级的政府把上一级的政府所决定的税率为基础税率，然后再加上自己这一级的税率，在征税过程中由地方政府一并加以征收。二是“背负税”(Tax piggyback)。这是指这样一种情况，即地方政府或下一级政府把上一级政府决定的税率作为基础税率后，附加上自己这一级税率，然而，在征税过程中要求上一级政府来一并加以征收，然后再要求上一级政府留出一部分相应作为地方政府财政的加成而分给地方政府或下一级政府。税收附加与前述的税收分成在某些方面是类似的，因为两者都是把由上一级政府所征收的岁入的一部分分给下一级政府或地方政府。但是，税收附加与税收分成也有区别。税收分成时，中央政府的税基与地方政府的税基是合为一体的，是按照一种税率进行征收的，但税收附加时，中央政府定的税率与地方政府定的税率是分开的，在形式上它们分别由不同级别的政府来确定。附加税这种做法虽然比较普遍，但在使用时必须严加控制，否则附加项目及税率会泛滥成灾，使人民怨声载道。特定税收分配法这是指在同一税源之上，中央政府与地方政府各自独立征收。例如，加拿大与澳大利亚在第二次世界大战中，其中央政府与地方政府曾各自征收所得税。实行这种做法，难免多耗费征税费用，对于人民大众产生苛捐之害。严格说来，这种方式已不属于分享税制的范围了。但这种做法又不同于财政承包，因为它仍是按照税同一种与不同税率对居民或企业征收税的，有类似于附加法的地方。因此，本书仍在分享税制的范围内加以讨论。分享税制中还包括一些别的财政形式与手段，比如税收信贷(Tax credits)与税收减免(Tax deductims)。税收信贷是指允许人们通过把税收转付给另一单位的方式来减轻其本来要对某一级政府完成的纳税义务。比如，中央政府可以允许下一级政府用本来要向中央缴纳的个人所得税的某一部分支付给另一个地方政府单位。税收减免不同于税收信贷。税收减免是在按税率征税之前事先就从税基中减少下一级政府或纳税单位的纳税义务，而税收信贷则仍要坚持按原税率来征税，只是为了把一部分税款支付给地方政府单位，才减少下一级政府对于上一级政府的纳税义务。税收信贷与税收减免这些方法的运用，主要是上级政府为了鼓励下级政府去发展本身的税收源泉。总之，无论是税收信贷还是税收减免，都是税收基金在中央政府与各级地方政府之间进行的重新分配。但是事实上，这两种方式都不可避免地会减少全国的税收基金，而这部分丧失了的税金本来是可以在不增加纳税人的税负的前提下由中央政府征收到的分税制是一项比较复杂的工程，并且西方各国的分享税制的形式与手段也不尽相同。就是同一个国家，什么税种划分为中央税，什么税种划分为地方税，其界限亦不是一成不变的。但是，随着全国性统一的商品市场的形成，对于什么是国税(National Taxes)，什么是地方税(Local Taxes)，是应该有一个比较明确的标准的。各级政府之间的拨款(Intergovernmental grants)各级政府之间拨款是一种非常重要的财政手段。在正常条件下，它采取垂直的资金流动形式，即从上一级财政流向下一级财政。这种拨款一般采取三种方式：有条件的拨款、专项拨款与无条件拨款。有条件的拨款有条件的拨款是指附带条件的拨款。当上级政府把款项拨给下一级政府时，专门指出该如何使用这笔拨款，比如说，专门用于教育，用于买书，支付教员薪金等等特殊用途。一种有条件的拨款又可分为配套的拨款与非配套的拨款两种。当拨款是配套的时，接受拨款的政府必须自己筹集到一定比例的款项，才有资格接受上一级政府的拨款。比如，拨款配套若是1对1，则下一级政府为得到一笔拨款，必须自己拥有同样多的资金。非配套的拨款则不要求接受拨款的下级政府自己拥有一定比率的资金。在社会主义条件下，上级财政向下一级财政拨款时，往往是采用这种配套的有条件配套拨款方式，于是，财政扩张造成滚动式的扩张效应。如果财政拨款是采取配套式的有条件拨款方式，则它还会采取两种方式出现，一是封顶(closed-end)的配套拨款，它规定接受拨款的单位可以得到的最高拨款数量界限。二是不封顶(open-end)的配套拨款，它并不规定接受拨款的单位可以得到的拨款的最高界限，只要你有自有资金，就一直可以“钓鱼”，向上级政府要求拨款。有条件的拨款会产生收入效应与替代效应。所谓收入效应，是指接受拨款的下级政府会因为得到了拨款而放松开辟本身的财源的努力。从而使本身的财政收入来源减少。所谓替代效应，是指由于得到了上级政府的拨款，下级政府供给公共品的成本就大为减低了，这会使下级政府倾向于扩大公共品供给，从而也扩大来自本身财政收入的那一部分公共支出。这两个效应说明，上级政府向下级政府进行拨款，虽然本意是想消除下级政府的赤字或财政亏损，但却会助长下级政府多开支的倾向，又会减少下级政府开辟财源的努力，结果只会使下级政府更加陷入恶性的财政赤字循环之中。这是值得我们深思的。分类拨款(Block grants)分类拨款与有条件拨款有相似之处，这就是，上级拨款政府对于接受款项的下级政府要规定这种财政拨款的使用方向。但是，分类拨款又不同于有条件的拨款，即它不具体指明下级政府应该使用该款项的细目与用途。比如，拨款的上级政府向下级政府拨出一笔款项作为教育经费，下级政府可以用它来购买书籍，给教员发薪水，用使学校午餐的费用，建造学校宿舍或购置教学设备等等，拥有自主权。但是，大的使用方向必须是教育，不能用此项经费来办旅游事业或其他事业。这一点，是分类拨款与无条件拨款的不同之处。无条件拨款按字义解释，无条件拨款就是上级拨款政府对于下级政府不限定该款项使用范围与要求的财政性拨款。也就是说，上级政府只是简单地给下级政府拨出一笔款项，不用附带任何条件。这种财政手段之所以必要，是出于以下三方面的原因：(1)从管理和使用上来说，应讲究规模经济，上级政府把一大笔款项拨给下级政府后，由于不规定具体使用方向，下级政府便于集中灵活地使用这笔款项；(2)不同的省（州）与地方政府所具有的财政能力是有差别的，如中央或上级政府对于财政拨款事无巨细一律规定款项使用方向，则不利于因地制宜地使用财政资金；(3)下级政府在支配税金上与上级政府相比，一般总是处于不利的地位，因此，需要由上级政府给予下级政府以灵活支配一定数额的税金的自由与自主权。应当指出的是，无条件拨款与有条件拨款相比，收入效应更为明显，这就是说，接受拨款的下级政府会依赖于上级政府的无条件拨款而不积极组织自己的财政收入。但是，由于无条件拨款并未指明财政拨款的专门用途，因而不会出现某一方面公共开支增加替代别的支出的替代效应。不过，无条件拨款会导致间接的替代效应，即如果收入效应并未使地方政府自我组织的财政收入的减少额与无条件拨款额相等，则无条件财政拨款仍会使某一类公共品的供给量增加，相应地便扩大这一部分的公共支出。财政承包财政承包也有多种形式，最一般的做法便是，由地方政府将其税金的特定数额上缴中央政府，这种上缴中央政府的款项数额往往是以绝对数核算的，并且一定几年不变，地方政府所收的税金凡超过上缴中央数额的那一部分，或者全数留归地方，或者按一定比率再与中央政府分成。例如，满清末年的中国，各省以布政使掌握财政，直隶户部每岁收入由布政使汇报，解送中央，地方亦留用一部分。中央政府以一部分留用，另一部分则按定额（财政亏损定额）补贴给贫困的省份。这里有必要对财政承包与法国在中世纪后期实行的包税制作一区分。财政承包制度有多种方式（本章第四节要作专门分析），但其实质是政府经济职能的垂直划分，是承认地方政府的自治与自主权。而法国在中世纪后期所实行的包税制并不是中央政府与地方政府划分税收、统一核定分成，而是把征税权直接包给个人。当时的法国，没有一个合适的公共财政体系，王国的财政活动被众多的包税人所操纵。他们为国王征收捐税，督办王室专卖，作为回报，他们每一个人在把钱交给上一级机关之前，都截留下自己的“折扣”，每个人还获取当初为买官职时所付代价的5%的利息。对于这种包税制，当时的经济学家布阿吉尔贝尔曾在法国的辩护书中作过分析批判指出其要害是使政府征税权落入私人手中。因此，如果地方财政承包制是下级政府对上级政府划分收支，是以严肃政府财政纪律与法令为前提的，则与当年法国的包税制毫无共同之处；另一方面，如国家财政体制不严，使征税权落入私人手中，则就是在标准的分享税制下也会出现腐败现象。中央与地方的财政关系的国际比较地方公共支出的趋势皮考克(A.Peacock)与威斯曼(J.Wisemen)的观点在中央财政支出与地方财政支出之间的关系上，皮考克与威斯曼认为，一国在经济增长过程中，中央政府在公共部门的经济活动有显著增加的趋势，而地方政府的活动则扩张得较为缓慢。这样，从长远看，财政支出中中央财政支出的比重会上升，财政有向中央财政集中的趋势，这就是所谓集中效应(Concentration eect)。他们的这一观点，是以英国的实证材料为基础的。其具体的依据是：(1)由于经济的发展，尤其是由于城市化，致使外部性逐渐增大，从而会要求中央财政加强干预，提高对中央财政支出的依赖度。(2)与地方政府活动相比较而言，中央政府活动较具有效率。(3)为了促进经济增长，必然要求交通、能源等部门先行发展，而这些基础设施部门无论在产品品质上还是服务内容上都比较划一，公共性质较强，因此适合于由中央政府来完成。(4)中央政府的课税权力较大，税基广，其财源筹措也较为容易。应当说，皮考克与威斯曼的论点大体上代表了那些主张加强中央财政比重的论点。但是这个论点受到了第二次世界大战后许多国家地方财政支出膨胀的经济现实的挑战。地方支出膨胀的事实自从第二次世界大战以来，各国地方政府的财政支出迅速增加，这成了一个无可争辩的事实。美国财政预算的实际支出中，在70年代至80年代，各级政府开支的比例大体上是：联邦政府占33%，州政府占23%，地方政府占44%。日本在80年代初，整个财政支出的格局是：中央只占三分之一，地方则占三分之二。弗鲁金(J.Froomkin)分析了巴西、哥伦比亚、肯尼亚、南朝鲜、菲律宾、锡兰、坦桑尼亚和土耳其等国家和地区的资料，发现这些国家和地区的地方财政支出占全国和地区公共开支的比重，除土耳其、肯尼亚之外，都有长期增加的趋势。根据世界银行的1988年世界发展报告，从19741986年，南斯拉夫的地方开支占政府总开支的比重，平均每年为74.9%；印度的地方开支占政府总开支的比重，平均每年为50%以上。英国是一个财政上中央集权型国家，但从50年代到70年代，地方政府开支占全国总公共支出的比重也是有所提高的。地方公共支出膨胀的原因为什么地方政府的开支会在世界范围内出现上升趋势呢？从理论上说，这与中央财政与地方财政在功能上的差别有关。我们知道，政府财政部门一般说来有三大功能：配置功能、分配功能与稳定功能。经济学界一般都相信中央政府相对于地方政府而言，在稳定功能与分配功能上要多发挥作用，而地方政府则会在配置功能上多发挥作用。其理由如下：从稳定功能来看，一般都相信中央政府较能维持就业与物价的稳定，因为只有中央政府才能控制通货的发行量；反之，若每一个地方政府都有权控制通货，则各地方政府就都会自制货币，势必造成全国货币供给量的急剧扩张及物价上涨。另一方面，由于每一个地方政府之间都存在着高度的竞争性，若要求地方政府来自行决定增税或减税，以便调节经济波动，则势必会在地方之间出现“税率战”。因此，由地方政府谋求其管辖区内的经济稳定，极易导致其他地区的不稳定。再从分配功能来看，假定由某一地方政府实行收入再分配政策，则极易导致家庭与企业外迁，最终使收入再分配政策失效。因此，在分配功能上，应由中央政府来执行。而从配置功能上来看，地方政府在资源的配置上具有极大的作用潜力。这是因为，不同地区的人民对于各国地方政府所提供的公共品，具有不同的偏好，所以，在资源的分配上，地方政府可依其地方人民的偏好而提供公共品，以满足人民的需要。但是，从公共支出的数额来说，配置性支出往往是大量的，而稳定性支出与再分配支出在数额上一般要小于配置性开支。配置性开支尤其是为经济发展提供公共性的基础设施的费用，在一个国家的经济发展过程中会急剧上升，这也就可以说明，为什么世界上许多国家的地方财政开支会迅速膨胀。第二次世界大战后地方政府开支迅速上升的一个基本背景是城市化与人口不断扩充。随着城市化过程的发展，在许多国家里，省（州）级政府和地方政府通常需要为公众提供一系列公共服务，这些服务将大大有利于提高生活标准和社会增长。它们包括基础保健与教育、街道照明和清洁；排水、排污和供电；开设公共市场和收集垃圾；主要交通运输网络，以及为商业与居住而进行的土地开发。省（州）政府必须就这些服务的支出额度和如何筹资作出决定。每个省（州）政府必须既对公共服务的标准和范围作出规定，又对它们的筹资渠道作出规定，这些公共服务应尽可能地为管辖区内的居民带来好处。这样，地方财政就不是仅仅作为中央政府的一种工具了，它应该是一个能对其管辖区内的公民的意愿作出反映的地方机构。而这样的地方财政必然要求中央财政放权，因为放权可以通过公共服务的增加与各种各样的个人实惠的增加而提高整个财政体系的效率；同时，放权还可将公共服务的好处与其成本明确地结合起来，从而提高地方政府的责任感和公平程度。由此可见，在地方支出急剧上升的背景中，除了财政本身不同的功能对地方财政有要求之外，还有顺应城市化而出现的对地方财政放权这种体制上的改革与变化。应该说，这种改革与变化既无可指责，又难以加以制止。分享税制的比较分析国际上通行的分税制，从集权与分权的程度划分，大体可归纳为三种类型：一是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，丹麦、意大利、挪威、瑞典和联邦德国也属于此类；第二类是管理权限集中的一元制国家的分税制，法国最为典型，英国、匈牙利等国的税制也属此类；第三类是发展中国家的联邦制财政体制，以巴西为代表，印度、马来西亚与尼日利亚都属于这一类。这里分别介绍美、法、巴西、印度、尼日利亚等国的分税制。美国的分税制的特点第一，与世界上普遍按税种来划分收入不同，美国采取税率分享的形式来划分税收收入。这是一种分权式的分税方式。联邦、州、地方政府都征收个人所得税、公司所得税、销售税以及其他税收。第二，三级政府都有主体税种，而且划分主体税种时把税种的性质和不同级次政府的特点结合了起来。联邦政府的主要收入来源是对所得的课税。由于美国宪法规定公民可以自由选择居住和投资区，所以所得税由联邦政府一级来征收；州政府的主体税种是销售税和总收入税，这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额课征，其优点是州政府可用较低的名义税率和课征费用得到大量收入，征收管理效应强，给州政府提供了一个重要税源。地方政府的主体税种是财产税，财产税一般占到地方收入的70%以上。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式，因而就成为地方政府的一个丰富的税源。第三，美国三级政府之间收入与职责划分清楚，各司其职，各级政府的支出主要依靠自己的收入。尽管近几年来补助金的数额有所增加，但其影响远不如日本、法国和英国的补助金作用大。1975年、1980年、1983年联邦补助金占地方政府收入的比重依次为17.8%、18.4%与13.2%，都大大低于日、法、英三国的比重。法国分税制的特点第一，法国分税制采取完全划分税种的办法，一些大宗税收都归中央所有，不与地方分成。第二，地方税收包括直接税和间接税。直接税包括房屋建筑税地产税、非房屋建筑地产税、动产税等。间接税可分为强制性与非强制性间接税两种。强制性间接税有饮料销售税、演出税、娱乐税和通行税等；非强制性间接税有居住税、矿泉水附加税、电力消耗税、广告税、打猎税等。第三，在税收管理权限划分方面，税收立法，包括开征权、征税范围与税收收入分配，均由中央统一规定；但地方也有一定的机动权力，如地方税的税率由地方自行决定，地方有权对纳税人采取某些减免税措施等。在税收具体征收管理上，法国分为中央、地方两套系统，分别征收本级政府的收入。第四，在税收收入划分上，中央一级占大头，中央财政收入一般占总收入的75%左右。以上四点说明，法国是一个财政集权型的国家。巴西分税制的特点第一，各州政府有着相当大的而且弹性也很高的财政收入来源（尤其是增值税），而且靠联邦政府收入转移的部分仅占州政府总收入的16%。但另一方面，市政府却有40%的总收入要靠来自州政府的贷款转移。第二，中央政府对州政府的控制体现在税率控制与税基限制上。联邦政府对有些税收固定了最高税率，并通过对许多项目实行免税而限制了税收基础。第三，收入分享的计算办法极为复杂，常常是以人口、面积、人均收入等数据作为向州提供转移收入的依据，并且常常是以国家机构批准的项目和计划为条件，专项拨款是很常见的。印度的分税制特点第一，与巴西不同，印度的地方政府（邦）在销售税和国内货物税方面无论对税率还是对税基都有灵活掌握的自主权，但邦与邦之间的销售由中央政府课税。由邦政府负责的税收占这些政府总收入的60%左右，它是地方政府独享的税收。第二，数额较大、弹性较大（即税收上升率超过国民收入上升率）的税收，则由中央政府（联邦）与地方政府（邦）分享，这类税收主要是个人所得税、统一国内货物税等。这种分享的税收和赠与部分在邦政府收入中已达40%左右。第三，印度邦与邦之间的收入差别较大，因此中央财政要决定财政收入在各邦政府之间的转移。据估计，各邦之间所转移的这一部分财政收入，有50%要按需要情况或平等标准（如人口、相对落后性、人均收入水平的倒数等）来决定分配。这样一来，较贫困的邦往往比富邦从中央政府那里得到相对多的转移收入。中央政府对于邦政府的赠与部分，其分配也依据需要情况而定。尼日利亚的分税制特点第一，与其他大多数的联邦政府所不同的是，尼日利亚中央政府将个人对所得税和出口税交由州政府负责。这当然会大大提高州政府的财政收入在总财政收入中的份额。但是，从70年代以来，联邦政府已命令州政府交出征收出口税的权力，同时，还制定了关于各州个人所得税的范围和管理的立法，统一了各州的个人所得税率、个人津贴与其他减免标准。这样一来，交由地方政府负责的只有财产税了。所以，地方财政状况十分糟糕。第二，目前，税收分成与联邦赠与在州政府收入中占有越来越大的比重。80年代初，税收分成与联邦赠与占州政府的收入约为90%。联邦政府全部收入的三分之一以上分配给了州政府，另有10%分配给了地方政府。不过，大部分的联邦赠与都要以经国家计划核准的发展项目为条件。第三，税收分成的办法相当简单。目前，分成部分的税收有36%是在各州间平等分配的（即各州所得到的绝对额完全相等），另有36%是按人口等需要情况进行分配的。这样，税收分成看来不会起到很大的收入再分配的作用。从以上5个国家的分税制的比较中，我们可以得出下列结论：第一，分税制并不是只有一种形式，其中有分税种的分税制，也有税率分享的分税制，还有税收分成的分税制，另外，也会有税种分享与税率分享相结合的分税制。第二，尽管地方财政在全部公共支出中的支出比重在提高，但是，地方财政的收入在全部公共收入中的比重且没有相应提高，这样，就保证了中央财政在收入中的优先地位，并一般形成了中央一级财政有盈余，地方一级财政有赤字的后果。解决这种问题的手段是借拨款来进行中央与地方之间的垂直平衡。第三，不管是发达国家还是发展中国家，只要实行分税制，就应以税收自身的特征来划分各级政府的税源，地方政府的财政支出的主要部分应当有其自身的收入。这样，才会减少上下级之间无休止的扯皮，也从根本上消除了地方政府眼睛向上的倾向。第四，凡建立分税制的国家，都注重财政收入再分配的作用，注重经济落后地区的发展。不管是发达国家还是发展中国家，都有以补助金为基本形式的税收调整制度。只是发展中国家可能更强调分配财政收入上的平均主义，更依赖于国家计划项目的配合，使中央政府对地方的赠款的再分配作用削弱了。第五，可能也是最被人们认识不清的是，即使是在联邦制的国家里，中央财政也是强有力的。比如在美国，联邦一级财政收入占总财政收入的比重为60%左右（自70年代以来）。这就为中央政府进行宏观调控，进行中央与地方之间的垂直均衡协调提供了财力上的保证。地方性公共开支上升的趋势不能等同于地方财政收入上升的趋势。前者反映的是地方政府在公共部门中作用的上升，后者则反映地方政府自主权的大小。分税制本身只是明确中央与地方收入的划分，它并不决定财政上的联邦制或集中制；联邦制本身只说明财政体制是分权的体制，它并不意味着要削弱中央财政在总财政收入中的支配或主导地位。中国的财政地方承包中国财政中中央与地方之间关系的基本特征：财政体制与财政结构不相对称中国的地方政府融资（筹集财政收入）与大多数市场经济国家的地方政府融资相比，形成了一个鲜明的对照。中国有三级政府，即中央级、省级与地方级。但是与典型的分税制国家相比，中国的中央与地方的财政关系具有以下四个特征：第一，中央、省、地方政府这三级政府都征收相同的一套税种，不论是在市级还是在省级，都没有真正的地方税；第二，所有的税率和税基都由中央决定，中央具有决策权，但税款的核定和征收由地方政府管；第三，中国的财政收入分享主要是在中央、省和地方之间划分利润（利润税）与营业税。税款由地方政府征收后，然后再以分享的形式交给上一级政府；第四，在中国，从中央向地方的拨款，无论是资本项目还是经常性项目，都没有一个统一的规则，所有的拨款都建立在特定项目的基础上。从以上四个特征看，中国的财政体制明显属于中央集权一元式的财政体制。但是，从财政收入与财政支出中中央一级与地方（省加地方政府）各自所占的比例来看，中国又是一个具有强烈的地方倾向的国家（见表13.1）。    附图：资料来源张风波主编：中国宏观经济结构与政策，中国财政经济出版社1988年版，第179页。表13.1的数字明显地告诉我们，在中国，中央一级在财政总支出中的所占比重大大高于其在财政总收入中的所占比重，这样必然出现财政收入从地方向中央一级的垂直转移，而这种转移过程在传统的社会主义经济体制下一般是通过上缴、调拨的形式进行，由此构成了中央集中型的财政体制。但是，财政收入中地方所占的比例告诉我们，地方一级政府尽管没有独立的征税权，但财政收入主要是由它们收得的，而且地方政府通过地方行政管辖的企业利税是直接归地方的。这样，在中国，实质上历来（从新中国成立以来）就存在着阻碍中央集权型财政体制实行的力量与基础，存在着一种加强地方分权型财政的倾向。这就构成了30多年来财政体制上围绕着中央集权与地方分权这一核心问题的若干次争论与若干次改革。中国地方政府的经济基础表13.1表明，中国地方财政收入在财政总收入中占着主要比例，从19531983年这30年中，中央一级财政收入平均只占总财政收入的22.6%，而地方财政收入平均占了77.4%。铸成上述格局的基本因素是中国工业企业的行政隶属关系。尽管1978年以前的中国经济是一个传统的集中统一计划的社会主义经济，但仔细观察不难发现，中国工业行业中的所谓计划并不是与其他社会主义计划经济国家那样集中与统一的。这里有两个基本事实是应当加以注意的。一是中国具有数量巨大的工业企业。根据中国统计年鉴给出的数据，1984年底的中国企业总数达437200个，其中属于国家部门（包括中央与地方部门管的国营企业）的是84100个。这个数字并没有包括大量的农村企业，也没有包含改革以后大量增加的企业数目。但仅就40多万个企业这一数目，就是一大特色了。二是在中国的工业企业中，小型企业在数量上占绝对优势。据世界银行测算，中国大约只有0.6%的企业其职工人数超过243人，而这一数据在匈牙利则是65.1%，在南斯拉夫则是33.5%。不仅如此，在其他社会主义国家中，将一些企业合并为更大规模的企业，一直是发展的趋势，而在中国，趋势正好相反，小企业的产出占工业总产出的比重却一直增长着，从1970年的45%提高到1989年的大约55%。在工业企业数目多并且规模小的条件下，要将这些众多的小企业纳入中央计划中去是不可能的，由此就导致了一个多层次的、以地区为基础的计划体制的产生。在这种体制下，计划、协调的大部分职责交给了地方政府；大型、关键型企业仍属中央计划管辖，而那些非关键性的企业则交由省、地和县去进行计划与协调。这样，就客观地、自然地形成了人们常说的中央与地方对企业的行政管辖关系的划分，或者称为是企业对中央与地方的行政隶属关系的划分这种行政隶属关系的划分情况我们可以从表13.2中大体看出。表13-2的上端是2500个左右的由中央政府与国务院各部所直接管辖的企业，其产值大约占工业总产值的3035%。与国防工业中的关键性企业加在一起，它们构成了中国各重要工业部门中的最大型企业类。表中的第二层是由省、市所主管的企业，这包括3000040000个国营企业和100,000个集体