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中美公立高等院校贷款问题探析周亚君（中国地质大学（武汉），湖北武汉，430074）摘要:我国高等教育实现了从精英教育阶段向大众化阶段的过渡，并已成为名副其实的高等教育大国。为了解决高等教育规模扩大而带来的资金需求紧张问题，高校纷纷将目光转向银行贷款，贷款成为继政府拨款、学杂费收入之后我国高校筹措资金的第三个主要渠道。本文选取美国作为研究对象，分析中美公立高等院校在贷款问题上所存在的一系列差异，并在借鉴美国高校先进经验的基础上，为我国高校贷款提供一些参考性建议。关键词:公立高等院校；贷款；规模 The study on the loans of public higher institutions between China-American Zhou YajunAbstract: The higher education in our country have realized the transition from the era of elite education to the era of popularized higher education,and has become the great power of high education.In order to solve the call for fund tense problem which the higher education scale expanding brings, the university changes in abundance the vision to the bank loans, so the bank loans has become the third main channel of raising money after the government allocation,the tuition and incidental expenses.This article takes US as the study object,and analyzes a series of differences which existing in the China-American loan problem,finally provides some referential suggestions for our countryuniversities in loaning by absorbing the advanced experience of American Universities. Key words: Public higher institutions Loan Scale高校贷款在1998年前并不受外界关注（1998年央属的高校银行贷款总额仅为5亿元），但随着近年来一些高校的债务“黑洞”以被审计署点名批评、媒体揭露、银行逼债、“两会”代表提案等各种形式公之于众，高校贷款开始受到社会各界的广泛关注。贷款的适度规模、风险的规避等问题，已成为高等教育进一步改革与发展不可回避的问题。一、我国普通公立高等院校贷款现状随着我国高等教育大众化进程的加快，高等院校普遍扩大了招生规模。为了保证教育质量，充足的教育经费是高等教育事业健康发展的前提。在国家财政投入以及政府相关政策的积极引导下，越来越多的高校利用银行贷款的方式来取得基本建设资金。据中国社科院发布的2006年:中国社会形势与预测显示，2005年我国公办高校的银行贷款总额已达1500亿2000亿元，几乎所有的高校都有贷款。1 另外，2007年8月由北京大学教育学院教育经济所完成的高校负债问题的专题研究报告显示，到2002年底央属的76所高校贷款总额达到88亿，截至2005年底贷款总额已高达336亿元，校均贷款额4.4亿元，平均年度增幅达到76%。同样在2005年，76所高校的总收入是656.66亿，校均收入达到8.64亿元。目前现有的贷款规模已经相当于高校收入的51.1%。2由此可见，我国公立高等院校的贷款规模相当巨大，尤其是号称国内最大的大学吉林大学，其贷款数额达30亿元之多，每年的利息额将近2亿元。目前，高校向银行贷款已成为继政府拨款、学杂费收入之后，高校筹措资金的第三个主要渠道。 二、中美公立高等院校贷款的横向比较从高等教育规模发展历程来看，美国、英国、日本、澳大利亚等一些发达国家的高等院校都或多或少向银行贷款，用于发展本国的高等教育事业。本文选取美国作为研究对象，主要从中美两国公立高校贷款的原因、方式、提供主体以及期限等方面进行比较，从而为我国高校贷款提供一些借鉴性的参考。（一）中美公立高校贷款的原因不同美国公立高校贷款诞生于二十世纪30年代，大致经历了两个阶段:从二十世纪30至70年代美国高校贷款由诞生走向顶峰，而70年代至今则逐渐走向衰退。尽管高校贷款的总量在增加，但政府在其中扮演的角色以及给予高校的变相或潜在的扶持却大大减弱，而利用资本市场尤其是利用发行债券筹集资金，开始取代高校贷款，在高校校园基础设施建设中扮演越来越重要的作用。3 导致美国政府对高校设施建设及贷款的资助力度的变化主要是由于美国的政治经济环境和宏观经济政策的影响所致，而后者的变化影响更大。当国家经济走向衰退时，高校设施建设及其贷款常常被当作扩大社会需求、刺激经济发展的手段，如1933年全国产业复兴法、1950年住宅法、1963年高等教育设施法和1965年高等教育法等几部法案的颁布，不仅为高校住宅建设提供保障，而且对高校的教学、科研设施建设提供了财力上的资助；当国家经济持续增长时，它又被当作抑制经济增长、推迟经济危机爆发的手段，如1985年高等教育法修正案中废止高校设施建设贷款的实施。克林顿政府上台以后，为了克服由里根、布什当政时期遗留下来的由赤字造成的宏观经济严重失衡，政府加大了对高等教育的投入，才使得高校设施建设及其贷款在衰退中逐渐趋向平稳。影响我国高校贷款行为产生的因素比较复杂，不能简单的归结为1998年开始的高校“扩招”，还有政府政策的导向、国家财政对教育投入不足、高校开展本科教学工作水平评估以及其它原因诱导。1、政府政策的积极引导1993年中国教育改革与发展纲要指出:“运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业，高科技企业以及勤工俭学的发展，开办教育储蓄和贷学金等业务。”1995年通过的中华人民共和国教育法也明确规定:“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。”此外，教育部2001年7月印发的全国教育事业第十个五年计划中明确提出:“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”4 这些教育政策的制订为高校贷款提供了法律上的合法性，大大助长了高校贷款的行为。2、国家财政对教育的投入不足据统计，我国财政性教育经费从1998年的2032.45亿元增加到2006年的6348.36亿元，年均递增16.5%；预算内教育经费从1998年到2006年年均递增19.8%，增速高于GDP的平均增长率（见表1）。尽管我国教育经费投入有一定的增长，国家财政性教育经费占GDP比例也由1998年的2.55%上升至2006年的3.01%，但却一直在3%徘徊，远远没有达到2020年中国教育发展纲要中所提出的实现教育经费投入占GDP总量4%的目标。显然，我国政府对高等教育的投入还远远滞后于高校的发展速度和国民经济的发展速度。 表1 19982006年我国教育经费执行情况统计 年份财政性教育经费（亿元）增长率（%）预算内教育经费（亿元）增长率（%）GDP（亿元)财政性教育经费占GDP的比例（%）19982032.459.121565.5915.31795532.5519992287.1812.531815.7615.98819112.7920002562.6112.042085.6814.07894042.8720013057.119.292582.3823.81959333.1920023491.414.213114.2420.61023983.4120033580.6210.293453.8610.911172523.2820044465.8615.984027.8216.621598782.7920055161.0815.574665.6915.84183084.82.8220066348.36235795.6124.222108713.01资料来源:中国教育经济信息网，根据1998-2007年中国教育统计年鉴总结所得.（注:其中国家财政性教育经费包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项） 3、本科教学工作水平评估标准的提高2003年教育部实施的“本科教学工作水平评估”，虽然在保障高校教学质量中发挥了重要作用，但也导致了高校贷款规模的扩张。即对教育部直属院校和地方院校采用统一的评估指标体系，迫使外部经费筹措能力相对较弱的地方高校努力通过银行贷款，解决基础建设经费不足，以达到教育部的教学评估要求，无形之中给高校增加了压力。（二）中美两国高校贷款的方式不同 从美国高校贷款的发展演变来看，20世纪70年代以前，美国高校贷款主要是以直接贷款为主，即通常所说的政策性贷款；此后，美国高校贷款则由直接贷款逐渐转变为担保贷款（又称为商业性贷款），这与我国当前高校贷款在本质上是相同的。所不同的是，美国高校的商业性贷款采取担保贷款的方式，而我国高校贷款则以信用贷款为主。担保贷款是指由政府承诺在学校不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带责任而取得的贷款，即当学校不能按期归还本息，政府负有代为归还的经济责任，它包括保证贷款、抵押贷款和质押贷款。而信用贷款是指学校依靠自身的信誉而无需提供抵押品或法人担保向银行取得的贷款。由此可以看出，信用贷款手续虽然比较简便，但利率相对较高，且贷款数额受学校名誉、财务状况等方面的限制；对银行来说，其风险性较大。在美国，联邦政府通过经政府授权的担保机构为高校向商业银行贷款提供担保，联邦政府则扮演最后担保人的角色，为担保机构在担保过程中因高校无法还贷而遭受的损失提供全部或部分赔偿；另外联邦政府还为高校向商业银行贷款提供利息补贴。而在中国高校贷款的方式中，政府在以积极的政策引导高校贷款时，却看不到政府所扮演的角色，这在一定程度上加重了高校还贷的压力，也给银行增加了风险。（三）其他方面的比较 中美高校贷款在贷款提供主体、贷款期限、利率以及贷款资金来源等方面也具有可比性。（见表2）表2 中美两国高校贷款比较美国中国贷款提供主体联邦、州、地方政府或金融机构金融机构贷款期限根据高等教育设施法和高等教育法的规定:贷款期限不少于50年期限一般为1-3年，个别高校则为8-10年，多为短期贷款贷款利率利率较低，为非市场利率市场利率贷款资金来源美国高校设施建设贷款的资金来源包括两部分:一是联邦、州政府直接或担保贷款，二是联邦财政部以发行有价证券（有息国债）的形式向社会筹集银行信贷贷款用途借贷主要针对停车库、学生宿舍楼等可以获得收益的经营性项目贷款主要用于新校区建设，基础设施和教学科研用房建设以及实验室建设虽然两国高等教育在发展过程中，都是靠贷款来完成高校基础设施建设，但是中美两国高校在贷款上还是存在着很大的区别。高校贷款作为我国高等教育领域内进行的一项有别于以往的创新性尝试，目前还处于一个探索的阶段，仍需要借鉴国外的经验，以免走弯路。 三、规避与化解高校贷款风险的对策高校贷款虽在一定程度上促进了高等教育的发展，但是高等学校在负债办学获取收益的同时，也面临着高校贷款的风险。基于当前我国高等学校贷款所出现的现有债务风险与或有负债风险，我们应该树立积极的态度，采取相应的对策来规避其风险。（一）贷前实行合理规划，防范贷款风险1、确定合理的高校负债规模高校的资金来源主要可分为两部分:一是自有资金（国家财政拨款和学校按政策规定收取的学杂费）；二是借入资金。若高校通过以上两条渠道筹集资金用于项目投资时，必须对借入资金与自有资金进行比例分析，以合理确定负债规模。负债自有资金率=借入资金/自有资金×100%一般年负债余额应占当年自有资金总额的50%-70%为宜，表明学校有偿还债务的能力，财务风险不大；否则，表明该校负债已经十分沉重，财务风险较大，会造成借入资金沉淀，对银行引发不良资产。2、优化负债期限结构从债务偿还期限长短来说，高校在筹资决策时，必须考虑长期、中期、短期借款三者之间的均衡安排；从财务理财角度考虑，短期债务的比重不宜过大，三者应有一个合理的比例构成，避免还款期过于集中，使高校偿还债务的义务在不同会计时期较均衡履行，从而达到负债结构最优。3、扩展高校负债融资方式高校筹资时应综合考虑、分析和权衡各种筹资方式的资金成本和风险,采取向银行借款、发行高校债券、向外国政府或世界组织借款等多种渠道筹集事业发展所需资金,努力使各种筹资方式达到最优组合,综合资金成本最低。债券作为一种直接融资手段，相比银行贷款来说更具有优势：其一，筹资成本一般比从银行贷款要制服的利息低；其二，发行债券的资金来源一般数额较大，使用起来较为方便，而从银行获得贷款的数额一般都有限制，而且还往往规定用途；最后，发债筹资有利于提高高等教育机构的信誉和知名度，因为发行债券要经过有关部门的严格审批，而且手续也比较繁琐，经过批准发债的高校无疑证明其经营状况、发展潜力、管理水平等各方面条件都比较齐备，而且发行债券使高等教育机构与整个社会的接触面加大，而高等教育机构如果从银行贷款则只与银行发生联系，影响面要小得多。（二）完善贷中监管机制，提高资金使用效率加强对高校建设过程和信贷交易过程的监管力度,是缓解高校过度负债问题的重要路径。通过贷中监管，不仅可以防患于未然,而且还能及时发现问题,减少损失。首先，通过预算审查可以掌握高校建设项目的准确资金需求,防止高校借项目建设的名义过度贷款。其次,对于那些贷款数量超过一定标准的项目,必须要经相关主管部门批准,这样有利于及时发现那些重复建设的项目,避免资源浪费；也可以及时把握高校项目建设的总体方向,防止出现重大问题。第三,要求高校定期公布相关建设项目的信息,提高信息透明度,加强社会对其监督。第四,充分发挥审计部门、监察部门、工会部门的监督作用,对贷款项目实施全方位、全过程的监控；加强对负责高校项目建设的人员和部门的审计和监察工作,尽量减少腐败问题带来的负面影响。6（三）拓宽融资渠道，寻求多元资金美国是世界上高等教育最发达的国家之一，当别国高教经费处于“危机”状态时，仍能保证源源不断的教育经费投入。通过对美国高校经费来源的研究，发现在其背后拥有一套面向市场且富有成效的高校资金运营机制。 图1 美国公立高等教育机构经费来源构成（单位:%）资料来源:美国教育部，国家统计中心，根据1999-2002年教育统计摘要统计所得。（注:其中销售和服务收入包括教学和科研收入、附属企业、医院等收入，捐赠收入包括私人捐赠与助学和基金收入）美国高校经费融资渠道主要包括联邦、州以及地方政府拨款、学杂费、销售收入、科研经费和专利收入、捐赠以及其他收入等，从美国公立高等教育机构经费来源构成的变动趋势看（如图1），政府拨款与学费虽然仍然占据较大的比重，但有逐年下降的趋势；学杂费的变化比例不大，从1990-2000年期间只上升了2.4%，如果将通货膨胀、经济发展迅速等因素列为之中，则可视为零增长；社会捐赠比例增长速度较慢，但一直呈上升趋势；销售和服务收入虽变动幅度不大，但所占的比例较大，成为美国高校经费第三大筹措渠道。7近年来，我国高等学校经费来源多元化的格局也已形成，具体表现为:政府拨款虽然占据主导地位，但却呈现逐年降低的趋势，即由1998年的68.8%降至2004年的61.6%；学杂费比例不断上升，2004年已达到18.6%（见图2）。由图2可知，我国的高等教育经费来源主要来自于政府财政投入与学杂费的收入，2004年政府拨款与学杂费的收入占80.2%，而一度被认为在高校形成多元化经费筹措机制中最具潜能的校办产业和捐集资收入在高校收入中的比例仍然处于较低的水平，据有关资料显示，我国校办产业和捐集资收入在高校收入中的比例仍然停留在1%的水平。 图2 中国公立高等院校教育经费来源构成（单位：%）资料来源：根据1998-2006年中国教育统计年鉴总结所得。注：其中服务收入包括校办产业和经营收入用于教育事业的经费以及高等学校开展教学、科研以及辅助活动所取得的收入。因此，我们应在政府拨款主渠道地位的前提下，积极拓展扩大非财政性教育经费的比例和来源渠道，使政府从高等教育的巨额投资中逐渐解脱出来。除了通过学费收入、土地置换、高校后勤社会化、BOT融资 BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即建设-经营-转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商(一般为国际财团)。承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许期结束后将项目所有权移交政府。等非财政性的教育经费来源，还可以通过以下途径来拓宽融资渠道。1、吸收社会捐款从我国社会捐赠发展的历程来看，捐赠管理工作起步较晚。1988年安徽大学率先成立校董会，成为我国高校较早的社会捐赠管理机构。经过二十年的发展，我国的社会捐赠工作受到了普遍重视，并在1998年的中华人民共和国高等教育法引入了捐赠办学的内容:“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育的改革和发展国家鼓励企业事业组织、社会团体和个人参与高等教育的投入”。8但到2004年才开始执行教育捐赠免税优惠政策，并且申请免税手续繁琐在一定程度上影响了企业和个人捐赠的积极性。因此，政府应尽快完善税收配套政策，普及税收优惠政策知识，简化办理税收减免手续的程序；同时制定专门的教育捐赠法规，明确规定捐赠人的权利、享受免税待遇及对捐赠款用途的知情权等，从而鼓励社会捐赠高等教育，拓宽办学经费来源。2、实行股份制办学 公立高校股份制办学就是把股份制的一系列制度优势引进公立高校，优化公立高校的教育资源配置。亦即将公立高校全部或部分资产(包括有形资产和无形资产)合理地折合成国家股或法人股，再根据学校的发展规划及股份制改造对股本结构的要求，向有条件的社会团体、基金会、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股，成立一个以办学为目的的教育股份公司。9通过这种途径可以在短期内迅速筹集社会闲散资金，扩大教育投资资金规模，缓解教育投资不足，促进社会教育资源合理开发和充分利用；教育生产要素得以自由流动，教育资源能够在全社会范围内得到优化配置。3、增加学校创收高校可以通过科研、社会服务等方式，发挥自己的技术优势，为社会创造价值，同时也为自己获取收益，从而弥补教育经费，解决教育经费不足的问题。高校实行创收的途径主要有两种:一是高校通过自身的科研力量，将校办产业由初期的生产服务型向科技型企业转化，成为科研与生产经营相结合的新型基地和学校创收的主要渠道；二是与校外企业联合，利用专利成果转让、技术咨询、共同发展研究等方式，成立高校与企业联合的开发中心，不仅充分发挥高校的研究功能，扩大学校与社会的接触面，也可增加可观的收入。我国公立高校贷款从产生到发展只有几年的时间，目前仍处于一个探索性的阶段，作为一个创新的事物，我们应通过吸取国外高校的一些先进经验，走适合本国高校发展的路子，从而引导我国公立高校在银行贷款上向善的方向发展，以利于高校的正常运营。因此对于高校融资工作我们仍然需要有很长的路要走。参考文献1中国社科院,2006年:中国社会形势分析与预测R.中国经济报告网2全国高校截至2005年底负债超2000亿EB/OL.3林莉.中国高校贷款问题研究D.厦门大学,2007.4刘倩,芦延华.高等学校银行贷款风险成因探析J.中共济南市委党校学报,2007,4.5翟志华.高校过度负债问题:深层成因与求解路径J.江海学刊,2007,6.6宫静.中美高等教育经费来源比较及启示D.大连理工大学,2006.7孙霄兵,孟庆瑜.教育的公正与利益中外教育经济政策研究M.上海:华东师范大学出版社,2005.8王雪琴.公立高校股份制办学的可行性研究J.经济与社会发展,2006,9.9王冲,王晓明.高校资本结构多元化负债模式探析J.江苏高教,2005,2.作者简介：周亚君，女，中国地质大学高等教育研究所硕士生；主要研究教育经济与财政。联系地址：武汉市中国地质大学高等教育研究所，430074联系电话：zhouyanjun24,15927339200 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