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公共管理学,教材：公共管理学 庄序莹主编 复旦大学出版社,1,第一章 导论:对公共管理的最新认识,第一节 公共管理概念及其他,一 公共部门、私人部门及其组成 公共管理的主体: 政府机构、公共企业及具有公共权利、行使公共管理职能并以追求公共利益为目标的非政府组织 私人部门 公共部门 个人家庭部门 政府部门 私人企业部门 公共企业 非政府组织,3,二 管理、行政与公共管理 1、 行政和管理的区别 行政(administration):通常认为是服从上一级的指令并遵照执行 管理(management):执行某种任务并需要取得的结果，而且管理者个人对取得的结果负个人责任2、公共行政和公共管理的区别 主体不同 目标不同,4,三 公共管理、公共管理学 公共管理是以政府为核心的公共部门为了实现社会的公共利益，提升公共部门的绩效和公共品的质量以应对不断高涨的公共需求和期望，而加强治理结构的一系列决策制定、执行、监督、控制、评价、协调和沟通等活动,5,公共管理学就是综合的运用经济学、管理学、政治学、行政学、伦理学、法学等学科知识来研究公共部门管理目标过程方式及其规律德科学，它试图为公共部门管理提供更有效的方法.,6,第二节 公共管理学的学科特征,一 公共管理学的研究主题 如何评价公共部门管理的“好” “坏” 公共部门的各子部门各有什么特色 公共管理与私人管理有何共同点和差异 公共管理学的发展方向 公共管理学的研究对象,7,二、 公共管理学的学科特征 公共管理学是一门科技整合的学科，它需要综合地吸收当代各门社会科学地合理内核，来搭建公共管理学地基本概念、学科范式和分析框架 公共部门的管理活动复杂和繁多，研究方法也呈现多样化特点，但任何管理活动都无法回避对其管理状况即好与坏进行的评价,8, 它将政府部门、公共企业、非政府组织等公共部门都纳入了研究的视野，并探讨各部门之间在处理公共事务上的关系，这与发展了的现实是相吻合的 公共管理学从“内部取向”的研究焦点转向“外部取向”，重视战略管理、绩效管理、责任机制和外部整合，有助于提升公共管理学的理论竞争性,9, 公共管理是一门实践性很强的开放性学科 公共管理学提倡案例分析法 公共管理学作为指导政府部门活动的理论规范，前所未有的强调管理者的个人责任和对结果负责机制,10,第三节 公共管理学的理论基础,一 经济学理论首先，我们来回顾政府职能的变化。1776年亚当斯密的国富论20世纪30年代，政府职能主要体现在三个方面，国防、社会治安、基础教育。20世纪30年代以后，凯恩斯理论产生，政府职能扩大到经济领域。20世纪70年代，西方经济出现滞胀，政府职能又面临挑战。,11,经济学理论对于公共管理学理论基础的构建主要体现在哪些方面？1、以政府为核心的公共部门管理，从其管理对象来看，有相当多的事务属于经济事务2、政府管理的即使是非经济事务，仍需采取经济学的基本分析方法。3、除了政府制度以外，有没有更好的管理此类事务的主体和途径？4、公共管理中一个非常明显的变化就是管理过程和方式呈现市场化取向。,12,（一） 公共选择理论 布坎南在20世纪60年代提出公共选择理论: 有关公共事务的决策，最好还是由公众自己来作出，而不是由政府代为决策；政府的活动范围应大大缩小，并被限制在古典经济学所提出的三个基本职能上。,13,公共选择理论对公共管理学的贡献: 公共选择理论重新为公共部门的管理活动范围作出界定，从而使公共管理学首先构筑在公共选择的理论基础上,14, 从经济人假定的官僚制组织出发，用经济学理论和逻辑分析方法来构建和演绎官僚政治模型，为我们提供清晰的政府部门运行过程和结果，使公共管理学建立在更为真实、可靠的模型上,15,（二） 委托-代理人理论罗纳德科斯在1937年发表了一篇具在开创性的论文企业的性质，这以后研究委托代理关系的文献开始大量涌现。委托代理人理论首先起源于对企业的观察。现代企业制度的特点是所有者和经营者分离，由于两者分离问题就出现了。,16,委托人和代理里人之间目标经常不一致，使委托人的福利遭受损失. 由此产生代理成本:委托人的监督支出、代理人的保证支出以及剩余损失 是否采取委托-代理关系取决于代理成本和两权分离带来的企业受益增加的对比,17,公共部门的三个子部门都适合用委托代理关系来分析。从政府部门看：1）采取什么样的刺激与监督相容的制度、尽可能使政府提供公共品的目标不偏离公共利益。2）到底什么是公众的普遍利益？它又如何体现出来？3）缺乏有效手段来制约代理人行为,18,从公共企业来看：1）委托者的目标指向是多元的，使代理人无所适从。2）公众缺少制约手段。非政府组织：非政府组织运营者能否也以委托人的目标作为自己的目标？,19,（三） 信息不对称理论 美国哥伦比亚大学威廉姆维克里和英国剑桥大学的詹姆斯米尔利斯两位经济学家对信息不对称问题作了深入研究，提出了解决信息不对称问题的对策。公共部门的信息不对称现象广泛存在。,20,信息不对称产生的原因: 技术性的 经济人动机引发的矛盾冲突 信息不对称导致的结果: 道德风险 逆向选择,21,（四） 交易费用理论所谓交易费用，就是市场双方为了交易的达成需要耗费的一定的社会资源。美国经济学家科斯对市场交易成本的构成及对交易的影响首次作出了明确解析：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等。”,22,交易费用包括:搜寻成本、谈判成本、履行成 本和违约成本 公共部门存在的交易费用形式及影响,23,二 工商管理学 （一）古典学派理论美国科学管理：泰勒科学管理理论法国一般管理理论：法约尔德国组织理论：马克斯韦伯,24,美国科学管理：泰勒科学管理理论泰勒所处的时代，美国工业出现了前所未有的资本积累和工业技术进步，但劳资关系严重激化。18981901，著名的“铁锹试验”泰勒一生致力于科学研究，他的著作包括计件工资制、车间管理、科学管理原理等。,25,法约尔管理理论是指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系。,26,韦伯的组织理论韦伯所指的行政组织体系是通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。理想的行政组织具有如下特性：确定的目标、分工、按等级制度形成的指挥链。权力的分类：理性的权力、传统的权力、超凡的权力。,27,（二）行为学派理论行为科学开始于20年代末30年代初的霍桑实验。实验经过了四个阶段：1、照明实验 2、福利实验 3、访谈实验 4、群体实验,28,通过霍桑实验，梅奥提出以下见解：1、人是“社会人”2、工作效率取决于职工的积极性和组织中人与人的关系3、正式组织外存在非正式团体，对生产效率的提高有举足轻重的作用4、物质刺激非唯一激励手段,29,梅奥的人际关系学说经过三十多年的发展，逐步完善了人际关系理论，形成行为科学学派。马斯洛的需求层次理论赫茨伯格的双因素理论弗鲁姆的期望理论,30,亚当斯的公平理论由美国心理学家亚当斯于1965年提出：员工的激励程度来源于对自己和参照对象的报酬和投入的比例的主观比较感觉。,31,基本内容包括三个方面：1、公平是激励的动力2、公平理论的模式3、不公平的心理行为,32,挫折理论由美国亚当斯提出。什么是挫折？挫折理论揭示了什么？,33,动机受到阻碍或干扰的四种情况1、虽然受到干扰，但主观和客观条件仍可使其达到目标。2、受到干扰后只能部分达到目标或使达到目标的效益变差。3、由于两种并存的动机发生冲突，暂时放弃一种动机，而优先满足另一种动机，即修正目标4、动机结局完全受阻，无法达到目标。,34,挫折心理的必备条件及表现,35,麦格雷戈的“X理论Y理论”1957年11月在美国商业评论杂志上他发表了企业的人性面，文中首先提到了有名的“X理论Y理论”X理论是对“经济人”假设的概括Y理论是根据社会人假设,36,X理论的主要内容Y理论的主要内容,37,连续统一理论罗伯特坦南鲍姆和沃伦施密特于1958年提出了领导行为连续体理论。他们认为，经理在决定何种行为最适合处理某一问题时常常产生困难，他们不知道是应该自己做出决定还是授权给下属做决策。,38,领导行为连续体理论的7个主要领导模式图1、领导做出决策并宣布实施2、领导者说服下属执行决策3、领导者提出计划并征求下属意见4、领导者提出可修改的计划5、领导者提出问题，征求意见做决策6、领导者界定问题范围，下属集体做出决策7、领导者允许下属在上司规定的范围内发挥作用,39,管理方格理论罗伯特布莱克和简莫顿1964年提出，改变以往各种理论中“非此即彼” 式的绝对化观点，指出在对生产关心和对人关心的两种领导方式之间，可以进行不同程度的结合，,40,公共管理学,第二章 公共管理的一般性质,41,第一节 传统行政模式,传统行政模式是指西方20世纪20、30年代初形成的公共行政学所倡导的政府行政部门管理模式，其思想基础是德国社会学家马克斯韦伯的官僚制理论和美国学者伍德罗威尔逊的政治-行政二分法理念，以及私人部门的管理理论,42,一 早期的行政行政是伴随着国家和政府的诞生而产生的，早期行政模式的结束大概在19世纪中期。西方早期建立的行政系统是以人身依附关系为特征。英国，1688年“光荣革命”以后形成官员任免双轨制。美国政党制度主要是政党分赃制。,43,西方早期的行政是以个人依附关系为基础建立起来的，具有随意性、非规范性的特点，其结果便是政府部门腐败严重、效率低下,44,二 从早期行政向传统的行政模式的过渡 “传统”是相对于现在的公共管理而言，而不是相对于早期的行政模式。在传统的行政模式产生之前，西方经历了一个从19世纪中期到20世纪30年代的过渡时期,45,这一时期，西方国家政府行政深受任人唯亲制度之害。西方向官僚制行政模式转变的推动力来自资本主义经济的迅速发展。1854年1870年，英国文官制度初步确立。,46,三 传统的行政模式 促使西方向官僚制行政模式转变的原因: 英美德法等国文官制度改革 马克斯韦伯德官僚制理论 伍德罗威尔逊行政与政治分离思想,47,韦伯提出现代官僚制体系德6个特征: 分工以形成专门德工职管理 公职等级制和权利等级化 管辖权有明确德规定且严格执行既定规则 现代公职管理建立在书面文件-档案的基础上 根据能力、专长及表现出来的业绩决定升迁 公职管理遵循一般条例,它们是稳定、全面、 可以学习的,48,四 传统行政模式的弊端 传统的行政模式在人事制度的实践中所产生的僵化形式主义较韦伯的设想有过之而无不及，而精英主义特征又没有显现，这直接导致了该体系效率的降低,49, 传统的行政模式体现了一种消极控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，最终导致对公共服务的效率提高漠不关心,50, 官僚制僵化的组织形式不透明的行事方式，使之不可避免地与民主精神相违背,51, 官僚制有一种不受责任机制约束的趋势，并企图对市场和个人实施全面的控制,52, 传统行政模式强调政治与行政相分离在现实中永远不可能做到,53,第二节 公共管理与私人管理,一 管理的主体不同 私人管理主体:私人部门即居民个人和家庭部门、私人企业部门 公共管理主体:公共部门即政府、公共企业和非政府组织,54,二 管理的对象不同 工商管理针对私人部门，它进行管理凭借的手段是国家法律法规允许的范围之内所制定的组织内部的规章制度,55,公共管理不仅针对公共部门，也针对私人部门，它以国家法律为依据、以国家的强治力为后盾,56,三 管理的目标不同 私人部门主要是工商管理即私人企业的管理,而企业管理的目标是单一、明晰的，即追求股东利益的最大化,57,公共部门管理的目标是多元化的，也是非常复杂的，它是为了促经社会公众的总体长远利益，并且需要针对不同类型的公共事务制定中介目标,58,四 管理的方式不同 私人部门通常用工资和薪金的激励机制 而这一激励机制通常在政府部门很难实施,59,五 管理的环境不同 私人部门处在市场竞争环境中，市场环境相对单一。 公共部门处在相对宽松的垄断或不完全垄断环中，要面对复杂的政治环境。,60,六 管理的权利不同 私人部门管理的权利来自于基于契约的私权力，而契约是在国家法律法规的框架下制定的，因此私人部门管理权利受到国家法律的约束，不得逾越国家的法律法规、宪法，否则就要受到惩罚,61,公共部门的管理权利是国家的强制性行政、立法和司法权，它们从本质上来看基于政府的授权，并且也要在国家宪法和法律框架下活动，但实际上在很多情况下政府部门自己出面制定法律，将自己的意志上升为国家的法律，并且还可以修订部门法律，这就使政府部门掌握的公共权利比私人部门要大的多,62,第三节 公共管理的特点,公共管理，有时又被称作是新公共管理，那么两者是否有区别？ 第一种观点，公共管理就是新公共管理 第二种观点，新公共管理不同与公共管理，最明显的一个区别在于两者产生时间不同。,63,一 将公共部门界定在适当的范围内 将公共部门界定在适当的范围内，明确公共部门和私人部门的分界，防止公共部门在未来扩大规模,64,二 在公共部门确立以顾客(即公众)为服务中心的思想 以顾客（即公众）为服务中心的思想在公共部门确立，为此公共部门必须重视结果和责任落实，将适合公共部门的工商管理方式全面而广泛地引入公共部门就成了必然的趋势,65,公共部门已经采用的私人管理方式主要涉及到这样一些方面： 专业化 绩效测量 降低公共服务成本 改进人力资源管理水平 充分运用信息技术,66,三 公共决策的制定引入专家论证制度 公共决策的制定引入专家论证制度，使之成为规范性做法，甚至将政策的制定托管给专家，以保证公共政策非政治化，提高效率和公平程度,67,四 建立起应对公众诉求的快速反应机制 这是新公共管理区别于传统的官僚制和私人部门的一个重要标志。漠视公众诉求、拖延不决将是新公共管理不允许的，也是付不起的一种代价。,68,第四节 公共管理变革的必然性,公共管理方式变革的原因: 现实的管理状况 理论的变迁,69,一 公共部门管理陷入力不从心的窘境 外部的压力是促使公共部门摆脱窘境的最佳动力,70,二 私人部门竞争加剧 全球化不仅使私人部门竞争加剧，也使各国公共部门管理的改革加快，并且出现了公共管理改革趋同的现象,71,三 信息技术的传播是公共管理发生变革的导火索 信息技术的运用可以使公共部门提高工作效率 信息技术帮助公共部门节约管理成本 信息的迅速传播大大增加了公共部门及时、 高效的处理公共事务的压力,72,四 经济和管理理论的发展1.公共选择理论直接奠定了公共部门改革的思想基础2.公共选择理论、委托一代理人理论、交易费用理论、信息不对称理论等的引入为公共部门如何搞好公共事务管理提供了有效的解决思路和具体的解决方法 3.工商管理理论的更新和发展，也为公共部门管理的深化提供了助推力,73,第三章 政府部门的运行特征,74,第一节 市场制度与市场失灵,一 处理经济事务的制度路径 市场制度 政府制度 经济主体行为 经济目标结果 企业制度 其他制度,75,哪一样制度证实自己比其他的制度好用，我们就用哪一种制度工具来处理事务。市场制度是基础性的资源配置制度。但是，市场不是万能的，市场制度在处理问题时出现了许多失误。这种现象的出现可以归为两方面的原因。,76,二 市场失灵的表现（一）由市场制度本身的假设不完全造成的市场失灵，即完全竞争的市场假设不存在。 公共品 外部效应 竞争失灵 信息失灵 宏观经济失衡,77,（二）由市场运行结果本身的缺陷所导致的市场失灵: 个人偏好不合理 收入分配不公平,78,市场失灵的存在使政府干预成为一种可能,79,从公共管理的角度看，我们还有必要对公共品（服务）作进一步的区分1.纯粹经济学意义上的狭义的公共品 2. 在经济学上具有混合产品性质的公共品3.政府的行政性产品与服务,80,第二节 对政府职能范围的认识,一 古典经济学对政府制度的认识 亚当斯密： 萨伊 约翰斯图亚特穆勒,81,二 马克思主义关于国家本质和政府职能的有关理论政府是一定阶级利益的代表国家是经济发展到一定阶段的产物国家职能包括两个方面：政治职能、经济职能,82,三 瓦格纳为代表的德国学派对政府职能的认识 瓦格纳公共支出增长定律: 从“廉价政府”、“夜警国家”过渡到“高价政府”、“社会政策国家”，政府职能的扩大是一个必然规律,83,四 庇古的福利经济学思想与政府活动范围 庇古明确的提出了政府应对收入分配进行再调节以提高一个国家的总体福利水平，他把传统经济学的个人自利研究方向转到了社会福利的研究上来，强调政府干预以实现收入的均等化，将之作为政府制度运行的一个新目标、新任务,84,五 凯恩斯的政府干预理论 因为有效需求的不足，经济总量并不一定保持平衡，为使经济平衡，需要政府干预以解决有效需求不足.政府干预的方式是借助财政收入、财政支出、赤字预算政策来调节社会总需求、实现经济的稳定,85,第四章 政府制度的失灵及其改进,86,第一节 政府制度的失灵,一 信息失灵 在政府制度框架下活动的官员、政治家、公众等行为主体不可能拥有完全信息。政府制度在大多数的经济事务上比市场制度信息失灵的程度严重得多。信息失灵反映在公共品方面就是低效率。,87,二 激励失灵 市场制度下，激励机制是通过“看不见的手”来运行的，激励机制运行的成本比较小，政府制度下，激励机制的良好运行困难的多。,88,三 决策程序的缺陷 当公众表达了真实的偏好以后，需要由一个独立的机构将这种偏好统一综合成社会的偏好。 一种可能是投票循环，另一种可能是将部分人的偏好表示为整个社会的偏好。 现实中不可能存在一个逻辑上一以贯之的符合所有人愿望的社会偏好体系。,89,决策程序的缺陷还表现在：公共事务议程确定的偏差体现了领导人和利益集团的偏好投票人的近视效应,90,四 公共决策和执行中的经济人动机 公共项目一旦决定并启动实施，实际上便进入了一个不可逆转的程序 政府制度缺陷与经济人动机密切相关的一个表现是广泛存在的寻租行为,91,第二节 政府制度失灵的矫正,私人品的生产应由市场提供 混合产品和纯粹的公共品，市场只能部分提供或提供不出来，才考虑间接民主决策机制或直接民主决策机制，具体的事务如何来处理要比较两种制度提供的相对绩效 当某些公共品(服务)只能由政府制度来提供时，还需针对不同类型的政府失灵，找到相对的解决办法,92,一 将政府从一部分经济事务中解脱出来 市场失灵不等于政府干预 很多政府失灵的案例其真是原因时政府过多的介入了私人品的生产，或对市场经济进行过分严格的管制，在政府制度中官员的经济人动机、信息失灵、激励机制都还没有得到很好解决的情况下，必然产生种种低效率、不公平和腐败,93,二 从技术和制定环境着手 技术进步可以减少政府失灵: 一方面私人市场的竞争能促进技术的变革,从而惠及其他部门 另一方面，政府制度在提高一个国家的科研技术能力上也不是无能为力的,94,经由制度环境的改变来减少政府失灵、提高政府绩效的最有效的方法是通过一个法律修正案来限制政府的总支出，或是通过有着相似效果的对地方政府税收限制的法案,95,三 引入类似于私人部门的竞争方式 蒂博特竞争机制 虽然公共部门不同于私人部门,但私人部门的一些改进效率的竞争性管理方法,同样能适用于公共部门包括政府部门,96,第三节 现代经济下的政府制度职能,政府的活动范围主要局限于市场失灵部分，而且并不是所有的市场失灵都要由政府弥补，政府是否要介入进去还要比较市场和政府的相对绩效,97,一 确定法律基础以保护产权 保护产权，就是确立初始禀赋资源以及交换这些禀赋所取得的收益的个人权力(包括或有权力)，它是利用市场作为资源配置制度来达到帕累托最有优 的一个必要条件 政府缺乏对产权的保护，国家就有可能陷入一个冲突不断的“霍布斯世界”,98,二 提供社会所需的基础设施和基本服务1.从某些基础设施的提供来看，虽然也可以采取私人提供方式，但这会造成效率损失，因此理论上应公共提供为佳 2.公共品、混合产品的范围和规模并不是一成不变的,99,三 保护自然资源和环境 从经济学的角度看，我们可以把对自然资源和环境的忽视看作是外部性问题，即人类活动造成的对自然资源和环境的破坏是社会承担的成本，并没有计算在私人部门活动的内部成本中去，解决自然资源和环境的保护问题就需要将外部成本内部化，从而使自然资源得以有效的保护，促进人和自然的和谐发展,100,将外部成本内部化可采取的两种方式: 科斯提出的由市场制度去解决 政府组织出面统一制定环境保护的法律,101,四 保持私人部门的竞争环境 只要存在垄断或寡头，便必然会使消费者剩余减少，侵害到消费者利益，资源配置效率的损害也就不可避免.市场通常不能自动消除这种垄断，而是需要政府这种来自外部的强制性力量,102,五 保护弱势群体 由于每个人拥有的初始禀赋的差异，使得市场竞争会产生一些让人难以接受的结果，因此需要对这些弱势群体进行救助 政府采取收入再分配的方法来保护弱势群体，具体手段有征税和转移支付,103,六 协调与解决各方利益的冲突 资源的稀缺性导致人类社会不可避免的会存在各方利益冲突，消弭这种冲突、或将人类社会的冲突限定在一定范围之内是政府存在的基本理由,104,七 保持宏观经济的稳定 凯恩斯的宏观干预理论： 主要工具是财政政策和货币政策,105,第四节 政府履行职能的路径和工具选择,一 中央政府和地方政府之间的路径选择 政府履行基本职能以达到既定的目标，需要选择正确的路径，有些职能是需要在中央政府一级履行的，有些则需中央政府和各地方政府共同负担，还有一些则以地方政府单独行使较好,106,二 政府部门履行职能的工具选择 公共品(或服务)最终被“制造”出来，既可以采取“公共提供+公共生产”的混合方式，也可以采用“公共提供+私人生产”的方式，到底采取哪一种方式，要比较两种生产方式下的成本和受益的相对值,107,（一）政府部门直接“生产”以下职能可否完全委托给其它公共部门或私人部门来生产？保护弱势群体能否委托给私人慈善基金会保持宏观经济稳定能否交给一个自律性行 业如全国经济协会军队能否采取雇佣军形式,108,（二）政府部门间接“生产”1、委托给非营业性组织 政府行政机构委托其他组织“生产”是政府间 接“生产”公共服务的一种重要方式 如：消费者保护问题,109,2.委托给公共企业 某些公共品或公共服务是要由企业形态生产出来的，如公用事业类产品 政府制度直接提供并不等于政府机构自身来生产，由从属于政府制度的公共企业来进行生产也是政府制度直接提供的一种方式,110,4. 委托给私人企业 比较自己办企业的收益成本和向私人企业采购商品的收益成本，哪个成本低就采取哪种方式 政府机构委托私人企业来生产某种产品还可以采取多种方式，如签约外包、特许经营、财政补贴、抵用券、公私合营等,111,5.政府管制 政府管制通常是指政府部门根据法律法规以某种方式影响私人经济而采取的管理与监督行为，主要有经济性管制和社会性管制,112,总结:政府履行基本职能的路径选择主要是恰当地选择由中央政府提供还是由地方政府提供.而政府治理工具的选择主要有直接生产、间接生产、政府管制这三种,113,第五章 政府间关系,第一节 政府间关系的实证研究,一 分离模式、下位包含模式与相互依存模式,115,二 单一制和联邦制单一国家，中央政权享有最高权力，地方政权在其领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使职权。单一制国家的特点：一个中央政权、一部宪法、一种法律体系、一个国际关系主体、一个国籍,116,按地方职权大小，分为： 单一分权型模式中，中央政府赋予地方政府较大的自治权力，典型为英国 单一集权型模式中，中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，典型为法国,117,联邦分权模式中，国家存在多个权力中心，联邦政府机构和州政府机关之间没有隶属关系，在各自的权力范围内活动联邦和各联邦成员之间的权力划分 美国银行案：麦卡洛克诉马里兰州案的影响,118,三 政治性分权、行政性分权与行政权转让及其他 政治性分权是指中央政府和地方政府(与中央当局不存在优劣关系)之间权限分离 行政性分权是指中央政府与地方政府之间存在优劣或者说从属关系，在此基础上中央政府与地方政府划分权限 行政权转让是指地方政府从属于中央政府，由中央政府向其转让中央政府所拥有的部分权限,119,四 市政管理体制 不同的国家，市政府拥有程度不等的自治权 市政体制反映了地方政府的权限在下一级政府中的分配格局,120,第二节 政府间关系的规范研究,一 从收入来源划分中央政府和地方政府的权限 马斯格雷夫提出的应属中央的税收有： 1.具有收入再分配性质的税收 2.促进经济稳定的税收 3.具有税基分布不均匀的性质的税收 4.税基流动性大的税收 5.税负容易转嫁的税收,121,二、财政分权理论1、宏观调控要由中央政府承担的原因2、收入分配要由中央政府提供的原因3、资源配置视角下的中央与地方政府职能划分,122,三 地方政府的分权依据 施蒂格勒的最优分权模式菜单：1、地方政府比中央政府更接近于自己的民众。2、不同地区的人们有权选择自己偏好的公共品数量与种类。,123,“俱乐部”理论“俱乐部” 理论是奠定地方政府分权合理性的一个基础理论，由布坎南提出。一个俱乐部的最优规模就在外部不经济产生的边际成本即拥挤成本正好等于由于新成员分担运转所带来的边际节约这个点上。,124,第三节 我国政府间关系的特点,一 传统的中央政府与地方政府之间的关系模式 中国是单一制国家 中国是一个由中央政府到地方各级政府的自上而下的多级梯阶的行政区划系统 在改革开放以前，通过实行中央高度集权的计划体制，以保证中央政府的权威地位和对地方政府的绝对控制，计划经济模式强化了地方政府的附属地位,125,二 分税制下的政府关系 分税制的建立标志着地方政府的权力得到了中央政府的正式承认,126,20世纪80年代初的改革，中央政府将一部分权力下放到地方政府，这种行政性分权体现在财政体制上，就是“财政包干制”,127,财政包干制优点: 财政包干制作为一种过渡性的财政制度，在扩大地方政府的财政权力、调动地方政府发展经济的积极性方面发挥了较大作用,128,财政包干制的缺点 地方权力的扩大、功能的膨胀导致了地方政府投资热情空前高涨，重复建设、盲目生产、结构失衡、地区封锁等问题日益突出 “条块分割”的行政隶属关系使得中央主管部委和地方各级政府都强化对企业的控制，以凭借行政权力来增强局部利益.在中央政府缺乏对地方政府有效制约的情况下，经济过热就很容易形成,129,1993年，分税制改革正式启动,130,三 逐步建立公共财政框架 从财政体制改革来看，应按照公共财政理论的要求来科学地划分中央政府与地方政府之间的事权关系和支出责任。在这一过程中，税收收入的调整和改革是规范政府间财政关系的题中之义。1、对政府间税收收入产生重要影响的新一轮税制改革中，其中一项是流转税中的进出口税制改革。 2、增值税改革的主要内容是实施增值税的转型和扩大增值税的征收范围。3、从企业所得税改革的内容看，主要是统一内外资企业的所得税，这对外商投资比较多的地区来讲会带有一定的负面效应。 4、个人所得税同样涉及到中央政府与地方政府的共享机制改革。 5、农业税制改革已拉开序幕。农村要清费改税，取消农业特产税，降低农业税税率，在条件成熟时逐步取消农业税。,131,四 规范政府间财政转移支付制度 首先，从公共品的受益范围来看，毕竟大部分公共品属于地方性公共品，全国性的公共品是比较少的，本着受益对象与成本负担一致的原则，地方性的公共品应由地方政府来提供。 其次，调节各地区的公共品提供也是中央政府应尽的职责。 最后，需要中央政府制定统一的标准来鼓励外部效益或抑制外部成本的活动。,132,五 各地方政府间的横向联系有加强的趋势 首先是大、中、小城市的规模都在不断地扩大，经济实力也大为提高，从而对周边地区产生了较大的辐射性。 另外，为了发挥地级市的聚合效应和带动效应，我国从1982年开始实行市领导县的体制，即由地级市管辖原来属于地区管辖的县。 除了这种基于自上而下的行政隶属关系的变革外，各地方政府之间为了加强经济方面的合作，各种经济合作区域先后自发地涌现出来，,133,第八章 公共部门财政管理,134,第一节公共财政框架下的财政管理,一、什么是“公共财政”？ 简言之，就是在市场经济的主导发展模式下，与此相适应的国家财政类型，政府的财政资金应主要提供市场无法提供的公共产品和公共服务。,135,与公共财政相对应的另一种财政类型为“建设型”财政，它是指政府将财政资金较多地配置于经济建设领域，政府和市场共同承担私人品生产和提供。,136,二、公共财政的演进 有学者将人类社会迄今为止经历过的财政类型划分成三种，即“家计”财政、“公共”财政和“国家”财政。 西方国家的公共财政是从家计财政过渡而来，而像我国等一些实行计划经济的国家，则经历过国家财政阶段，而后再逐渐地向公共财政目标靠拢。,137,三、公共财政目标（一）资源配置的效率目标（二）收入分配的公平目标。（三）宏观经济的稳定目标。,138,四、财政管理的要素及主要内容 财政管理是公共部门特别是政府部门为了保证其财政职能的履行，运用经济、法律和行政等手段，对财政收支及相关的经济活动进行决策、计划、组织、协调和监督等活动，它是国民经济管理活动的重要组成部分。,139,第二节 公共预算管理,一、公共预算目的为了有计划地使用资源西德尼杜康柏教授对预算的描述可以帮助我们更全面地理解预算：收支平衡的一种方法 半司法程序 可说明性 控制 预算执行文件应成为推行政府政策的 一项工具 是制定计划的一项工作,140,二、公共预算的过程和周期完整的预算过程大致包括四个阶段：1、制定阶段：预算草案的编制第一步是对未来年度或一段时间内公共部门的收入和支出进行概算。通常由政府部门下达预算编制通知书，从中央到地方各级政府就要履行相应的预算职责。,141,2、授权阶段：预算获得立法机关的正式批准第二步是授权立法机关批准预算的阶段，由政府部门将预算草案递交给立法机构，立法机构进行预算审查并最终就预算做出决策。财政部提交到预工委预工委听取、讨论、征求（第一阶段）预工委起草、汇报人大财经委提出意见财政部修改人大财经委起草审查报告（第二阶段）人代会主席团审查预算报告并提出意见、反馈给人大财经委人大财经委提交最终审查结果报告。 这就是即将在人大代表会上进行表决的预算草案和报告。,142,3、执行阶段：预算的贯彻实施这一阶段重要工作就是进行实质性的资源收集和分配。4、决算阶段：预算的执行情况的评价。,143,三、预算的基本模式（一）列项预算支出一般按用途分类，即按财政资金的支出要素分类，反映了财政具体投入了哪些要素。,144,（二）项目预算为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端，项目预算将两者有机的结合起来，寻求最有效地调配资源，以实现目标的系统方法。它通过对各种可能的方案进行成本效益分析，选取实现目标的最佳途径。成本效益分析是对不同方案实现目标的效果与其所需要的成本进行综合的对比分析，然后根据一定的标准来选取最佳方案。,145,（三）零基预算零基预算，是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算的基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。,146,零基预算的基本做法：一是要掌握准确的信息资料，对单位的人员编制、人员结构、工资水平，以及工作性质、设备配备所需资金规模等等都要了解清楚，在平时就要建立单位情况数据库，非经法定程序，不得随意变动。二是要确定各项开支定额，这是编制零基预算的基本要求。三是要根据事业需要和客观实际情况，对各个预算项目逐个分析，按照效益原则，分清轻重缓急，确定预算支出项目和数额。零基预算能克服我国长期沿用的“基数加增长”的预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理性和可能性出发。实行零基预算是细化预算、提前编制预算的前提。,147,零基预算”也叫“夕阳预算”或“落日预算”，就是每年预算编排不以前一年预算为基础，而是首先对相关政府机构职能进行重新审核，看看哪些职能已经履行了，哪些职能还需要存在下去，已经履行完的职能相关预算就要砍掉，这样对政府职能就会产生一种约束，防止机构日益臃肿。,148,（四）绩效预算绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。,149,绩效预算的特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响。一些国家纷纷仿效绩效预算，试行以计划为中心、以成本-效益比较为考核标准的预算制度，如英国的“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”、法国的“预算选择合理化”、瑞典的“功能预算”等。,150,第三节 国库管理,一、有关国库管理的基本制度分为“独立国库制”和“委托国库制”国库的基本任务涉及以下三个方面1）国库会计核算方法2）预算收入的核算3）库款的拨付,151,二、国库集中支付制度的特征及主要内容 与国库分散收付制度相对应具有三个特征：财政部统一开设国库单一账户规范财政资金的收付方式财政部门设立专门的国库现金管理和支付执行机构国库集中收付制度是建立我国公共财政框架的重要内容,152,第四节 公共收入管理,税收管理 价格和使用费管理 公债管理,153,第五节 公共支出管理,公共支出的管理目标和分析方法 购买支出管理 转移支出管理,154,第六章 公共企业管理,155,第一节 公共企业的定义,广义地来看，公共企业就是由政府部门出资兴办的各类企业。这些企业有些是政府独资的，有些是政府部门只出资一部分。,156,国有企业: 在我们国家,通常是将政府部门独资的企业(即100%控股)称为国有企业,强调政府部门的绝对控制权公众公司:很多公司并非几个股东组成的非上市公司-私人公司,而是一些私人公司到资本市场上融资-吸收公众股东的资金以谋求更大的发展,这种在资本市场上有公开交易的股份公司通常称之为公众公司,157,第二节 公众企业产生的原因,一 早期阶段:获得稳定的财政收入来源或保护弱小的民族工业二 矫正市场失灵及没收侵略者资产三 推行全面的计划经济四 维持自然垄断的公共生产和稳定社会经济五 保护弱势群体及其他,158,第三节 公共企业的类型,一 自然垄断性公共企业电力、自来水、煤气供应、电信等被认为是典型的自然垄断行业。为何只需一家或极少几家企业来生产？,159,简单归因于“沉淀成本” 沉淀成本:由于这样的行业需要很大的固定资产投入,而且这些资产设备的专用性很强,如果投资失败想要把这些专用资产撤出来转移到别的行业,此种可能性很小,这就是沉淀成本,160,这类行业如果由企业垄断，会产生什么问题？,161,二 竞争性公共企业 金融行业：银行、保险、证券、信托投资等政府为什么要拥有金融行业的所有权？,162,三 社会公益性公共企业 社会公益性企业的概念:那些自然垄断特征并不明显,竞争力也不是很强,但为公众迫切需要的产业。如：航空、铁路、水路运输，城市公交，邮政，环境保护等企业,163,第四节 公共企业内部治理结构与外部环境,一 公共企业的内部治理结构 公共企业面临较为复杂和严重的委托-代理问题 政府部门作为公共企业的股东很难切实履行对企业经营者的监督职责 公共企业委托着的目标多元化,164, 公共企业的激励机制相对私人企业比较不完善 公共企业的终极委托着-公众缺乏对企业经营者的有效制约手段,导致代理人行为严重的偏离委托着的目标,165,二 公共企业的外部环境企业所有权：剩余索取权和剩余控制权政府部门凭借行政权力来实施剩余控制权和剩余索取权违背了企业制度理论的风险与收益对应原则。政府干预企业的表现：进入管制、融资优先权、税收优惠。种种优惠的后果是什么？,166,第五节 公共企业的民营化,一 民营化的含义 狭义的民营化,即私有化,就是采取措施将原本