某县进一步推进镇街综合行政执法改革工作方案.docx

某县进一步推进镇街综合行政执法改革工作方案为贯彻落实*省人民政府转发国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知（*府（2022）9号）以及中共*省委全面依法治省委员会办公室中共*省委机构编制委员会办公室关于进一步做好乡镇街道综合行政执法有关工作的通知（*法治办发（2021）*号），根据市政府主要领导的批示和市司法局关于我市乡镇街道综合行政执法改革情况的调研报告，结合我县实际情况，制定如下工作方案。一、总体要求按照省市关于深化乡镇改革的总体部署，进一步转变政府职能，强化事中事后监管，整合执法资源，优化机构设置，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇的统一指挥和统筹协调职责，逐步实现基层一支队伍管执法，有效破解长期困扰基层的“看得见的管不着、管得着的看不见”难题，科学规范“属地管理”，打通基层治理“最后一公里”，提升基层治理水平。二、工作原则（一）坚持以人民为中心。把群众是否受益、是否满意作为推进乡镇综合行政执法改革的出发点和落脚点，着力解决群众最烦最痛最忧的突出问题，建立健全基层综合行政执法管理体制、运行机制、工作制度。（二）严格依法行政。运用法治思维和法治方式履行执法职能，进一步完善执法体系和执法程序，促进严格规范公正文明执法。完善执法运行监督机制，建立健全执法责任追究制度，推进乡镇依法履行职责。（三）坚持优化协同高效。强化乡镇在基层治理中的主体地位，推动执法资源向基层下沉，厘清层级权责，理顺条块关系，打破信息壁垒，统筹配置资源，协调社会力量，提升基层执法的法治化智能化专业化水平。（四）坚持改革创新。坚持问题导向和目标导向相统一，着眼解决与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法、执法扰民等突出问题。创新监管方式，积极探索应用互联网、大数据等现代信息技术手段，加大信用监管力度，强化执法信息共享、社会共治、联合惩戒和责任追究，提升监管执法效能。三、主要任务（一）明确职责权限，确保放得下接得住管得好。一是理顺职责关系。厘清县部门与乡镇综合执法队应承担的职能职责，厘清行业监管与行政执法的关系，合理划分乡镇与上级职能部门的职责权限，解决县城所在镇与县部门的执法权责。强化事中事后监管，建立完善乡镇与县级职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，建立首问负责、联合（专题）会商、案件移送抄告等制度体系。推行培训“导师制”，县行政执法业务主管部门要明确1至2名业务骨干作为镇街综合行政执法培训导师。对照本部门下放的行政执法事项，尤其是高频执法事项编制行政执法指南，明确违法行为依据、处罚依据、违法行为认定标准、自由裁量权基准以及注意事项，定期发布相关典型案例，加强业务指导。二是厘清执法边界。根据*省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告，相关县级行政处罚权调整由镇街行使后，跨行政区域的案件和县政府及县行政执法部门认为有较大影响的案件，仍由县行政执法部门负责查处。镇政府与县行政执法部门对行政处罚案件管辖权存在争议的，由县政府协调决定。（二）加强乡镇行政执法队伍建设，提高行政执法水平。一是专项编制专用。统筹全县行政执法编制资源，编制倾斜乡镇综合行政执法队，镇综合行政执法队人员编制原则上不少于10名。各镇的主要领导要高度重视乡镇综合行政执法工作，安排年轻高素质的人才在综合行政执法队工作，调整持有执法证的人员充实综合执法队，不得变相占用专项编制。针对目前缺乏法制审核人员的情况，在招录公务员时，配置招录法律专业人才。二是严把行政执法人员资格审核关。为加强行政执法队伍管理，根据*市司法局关于加强行政执法队伍管理工作的通知，严格把好行政执法人员资格审核关，申领行政执法证的人员应实际从事行政执法工作。三是培训指导常态化。县委依法治县办统筹职权下放部门制定培训计划，编制执法指南，加强对镇的专业性指导。职权下放部门通过举办培训班、跟班学习、以案代训、联合执法、伴随式执法等形式，督促、指导各镇做好执法工作，提高乡镇行政执法水平。(三)发挥综合行政执法委员会等工作平台指挥协调作用。一是充分发挥平台的指挥协调作用。镇党委按权限负责辖区内综合行政执法工作，统一指挥调度各方面执法力量，大力发挥综合治理委员会、综合行政执法委员会等平台的指挥协调作用，畅通协作机制，推动镇综合执法改革各项工作落到实处。二是健全联动机制。县委依法治县委员会办公室统筹协调本级行政执法工作，负责会同县级行政执法部门加强对镇综合行政执法工作的统一部署、统一培训、统一指导、统一监督。健全完善依法治县办与镇综合执法委员会的联动机制。三是落实行政机关负责人出庭应诉制度，镇人民政府作为执法主体，镇长作为法定代表人,以及分管领导要依法履行行政机关负责人出庭应诉的职责。(四)加快推广应用行政执法“两平台”，用科技手段规范行政执法行为。为规范行政执法行为，提高行政执法效能、强化行政执法监督，各镇要加快上线应用行政执法“两平台”*市级执法办案平台，行政执法“两平台”*市级执法办案平台提供行政检查、行政处罚、行政强制三类案件的全过程网上办案功能，规范三类案件的文书办理及审批流转，以及案件卷宗的电子归档，自动对接省公示平台等功能，用科技手段全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度，有效解决镇综合执法人员办案经验不足的问题，全过程规范行政执法行为。（五）保障办案经费、装备。加大财政保障力度，加强执法基础保障，保障镇综合执法工作的顺利开展。一是贯彻落实中共*省委全面依法治省委员会办公室中共*省委机构编制委员会办公室关于进一步做好乡镇街道综合行政执法有关工作的通知关于“规范执法办案场所设置，设置必要的行政执法调查询问室、听证室、涉案物品保管室和音像记录设备”的要求，加强乡镇综合行政执法规范化建设。二是加强执法装备，解决乡镇执法车辆配备等装备问题。三是保障办案专项经费。（六）适时评估，合理下放、收回。一是正确引导职权下放。针对我县目前下放事项的情况，县行政执法部门加强横向对比，对照梳理职权，在今后下放职权时做到有的放矢，充分考虑乡镇的承接能力，注重听取基层意见，关注基层需求，科学合理适当放权，成熟一批，下放一批，确保放得下、接得住、管得好、有监督。二是组织各部门和乡镇街道对职权下放的实施情况进行综合评估，通过评估认为有关行政执法事项专业性强、镇街确实无法有效承接的，以及因事项清单已在省事项管理系统中取消而无法实施的事项按要求报请县政府公告收回。四、工作要求（一）组织领导。各镇、各有关部门要高度重视乡镇综合行政执法改革工作，切实加强领导，精心组织实施。建立推进乡镇综合行政执法改革工作协调机制，加强组织协调、监督检查和考核评价。职能下放部门要加强对乡镇综合行政执法队的指导和联系，建立健全沟通配合和业务培训机制。乡镇综合行政执法队要主动与有关部门沟通、衔接，防止出现职能“盲区”和管理服务失范。县、镇两级要成立工作专班、指定专人跟进办理，采取有力措施全面推进落实，确保工作方案落地见效，切实提高乡镇综合行政执法效能。（二）任务分工。县委编办、司法行政部门、县政数局要切实做好乡镇综合行政执法改革的牵头协调工作。司法行政部门要加强行政执法综合业务指导、执法人员培训和执法监督，协调解决执法争议。财政部门要统筹预算安排，保障综合行政执法必需经费。（三）严明纪律。严格依照法定程序开展乡镇综合行政执法改革工作，确保改革在法治轨道上推进。严格落实执法责任追究制度，对违反规定的，严肃追究有关单位和人员的责任。基层“三整合”改革后乡镇（街道）综合行政执法工作的思考与总结（镇乡）乡镇（街道）是基层治理的主阵地。乡镇（街道）综合行政执法是打通基层社会治理“最后一公里”的重要抓手，已经或正在成为各地一个重要的改革向度。一、背景与形势中共中央办公厅国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见指出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调职责。中共中央办公厅关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知强调，进一步向基层放权赋能，推动更多管理权限下放到基层。中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见明确要求根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。二、实践与成效近年来，*市*区紧密结合中央和省市部署要求，有力有序有效推进乡镇（街道）综合行政执法改革，开启了为基层治理赋能增效的新模式、新征程。一是机构综合。各乡镇（街道）整合原有“七站八所”执法力量和资源，分别组建综合行政执法局，以镇政府（街道办事处）名义集中行使有关执法权。综合行政执法局配有独立或相对独立的办公场所，统一规范设立询问室、档案室、会议室、罚没物资仓库、行政执法公示栏等，配备执法车辆、执法记录仪、照相机、录音笔等必要办案装备，依托审批服务综合执法一体化平台（以下简称一体化平台）、*智慧城管综合指挥系统等，运用GPS定位、手机APP客户端等方式，与所在镇（街道）社会治理指挥中心进行实时连线对接，第一时间发现违法违规问题，第一时间派员到达现场进行执法处置。二是职能聚合。经省市政府批复同意，区政府出台乡镇（街道）相对集中行政处罚权工作实施方案，依法将涉及区教体局、民宗局、人社局、住建局、城管局、水利局、农业农村局、文旅局、市场监管局和卫健委等*个部门的*项行政处罚权下放给乡镇（街道）直接行使。乡镇（街道）综合行政执法局负责具体实施上述*项行政处罚权、固有的法定行政处罚权和区有关部门委托行使的行政处罚权，具体承担相应的行政复议及行政诉讼应诉等职责。三是力量整合。乡镇（街道）统筹管理和调度指挥本辖区内派出所、自然资源和规划所、市场监管分局、生态环境执法所、畜牧兽医站等派驻执法机构力量，实行联合执法，初步解决了基层执法力量分散不足的问题。采取专家授课、专题培训、案例评析、跟班学习、驻点辅导等方式，对乡镇（街道）综合执法人员开展全方位的法律法规业务培训1,着力提升执法效能和执法水平。目前，乡镇（街道）第一批53名在编在岗人员经考核合格后已领取行政执法证。四是制度融合。建立执法全过程记录制度，做到执法过程可回溯、执法环节可查询、执法证据有留存，最大限度减少执法风险、执法纠纷。建立执法监督制约制度，包括举报奖励制度、重大风险监测防控制度、执法文书使用制度等，切实规范执法权力运行。建立执法信息公开制度，实现执法事项、执法依据、执法流程、执法结果、执法人员以及救济渠道、举报投诉电话全公开，确保执法过程阳光透明。建立综合行政执法协调联动制度，密切乡镇（街道）与原业务主管部门之间协作配合，力求执法工作顺畅高效运行。乡镇（街道）综合行政执法改革的实施，让基层行政执法产生“五大转变”之效。一是由“以条为主”向“以块为主”转变。各乡镇（街道）综合行政执法局的组建，实现了专职行政执法机构在基层末梢的“全覆盖”和“零突破:综合行政执法局以所属乡镇政府（街道办）名义积极开展宗教活动、市（村）容环境卫生、城镇管理、园林绿化、劳动保障、小区物业、水资源开采、卫星地面接收设施、无照经营、餐饮安全等方面的执法活动，填补了以往区级多个部门行政执法在基层的“留白”，打通了基层行政执法“最后一米”，实现了“既看得见又管得着”的属地化、扁平化执法，切实增强了乡镇（街道）依法管理的能力和保障企业群众合法权益的能力，更有力推动了当地经济社会发展、文明城市创建、美丽乡村建设等。也正得益于此，我区荣膺全国文明城市称号，朱坝街道大刘村荣获第六届全国文明村镇称号。二是由“九龙治水”向“攥指成拳”转变。行政执法权限下放、行政执法重心下移，初步破解了以往乡镇（街道）辖区内存在的多头执法、多层执法等问题，有序推进执法成本最低化、执法效能最大化，精简高效、精干有力的“镇域一支队伍管执法”的大综合一体化格局基本形成。三是由“粗放无序”向“集约规范”转变。同步强化跨部门、跨领域联合执法和跨层级、跨区域协同执法，打破以往横向纵向上各执各的法、不互通有无、不共享信息等“粗放无序”式的壁垒障碍，构建上下通联、协调一致、保障有力的区与乡镇（街道）两级日常执法全闭环的“集约规范”式的衔接机制，协同发力将乡镇（街道）综合行政执法改革成效转化为营商环境的“金名片”、法治政府的“金名片”和社会共治的“金名片”等三方面发展优势，有效实现改革效应、执法效应和社会效应的“三重叠加”。我区先后荣获20*年度中国营商环境百佳示范县市、全国平安建设先进县区、全省法治建设示范县区、全省法治政府建设示范县区、*市首批市域社会治理现代化合格县区创建单位等殊荣。四是由“被动参与”向“能动有为”转变。乡镇（街道）综合行政执法改革前，乡镇（街道）主要担任协助区级部门开展执法工作的幕后“配角”，改革后，则“娘变”成独立开展执法工作的台前“主角二与此相策应，其执法理念也由跳出“被动参与”的窠臼，转向“能动有为”的自觉。表现在具体执法实践中，就是各乡镇（街道）牢固树立以人民为中心的执法理念，普遍将民法典等作为行政执法活动的重要标尺，坚持寓服务于执法全过程，不断创新执法方式，做到预警于先，正确区分不同违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度等因素，合理地、善意地运用行政指导、行政预警、行政劝诫、行政约谈等方式提醒当事人及时纠正违法行为，不随意作出减损当事人合法权益或增加其义务的执法决定，努力做到执法既宽严相济、又法理相融，既有力度、又有温度。同时，认真落实好行政执法案例指导制度和“谁执法谁普法”普法责任制，面向企业群众加大以案释法、以案普法的力度，切实增强企业群众对行政执法的预知预判，充分知晓“何可以为、何不能为二从而引领更多的社会力量积极投身于尊法、守法、护法、用法的使命，既优化了乡镇（街道）的执法形象，也助推了基层自治法治德治的相融互促，既强化了乡镇（街道）的诚信执法意识，也密切了基层干群关系。五是由“内部综合”向“外部综合”转变。在此次乡镇（街道）综合行政执法改革中，我区将市场监管局、城管局、住建局等*个区级部门的*项行政处罚权下放给乡镇（街道）集中实施,从某种意义上来说，则是在部门（领域）外部即跨部门（跨领域）实行综合执法。此举是落实中共中央深化党和国家机构改革方案中“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”要求的一次有益实践，为后期实行更大范围的跨部门（跨领域）综合执法改革先行探路、积累经验、提供借鉴。三、困境与对策在乡镇（街道）综合行政执法改革实践中，也面临着一些困境亟待破解。就此，我们也作了探索性的对策思考。（一）执法监管尚未厘清边界。目前法律、法规尚未明确清晰地规定行政执法职能与日常监管职能的“分水岭”，两者界限不清、权责不明，常常面临“公说公有理、婆说婆有理”的“剪不断、理还乱”的尴尬之争。对策：行政执法职能的划转并不意味着日常监管职能的同步分离，两者既相互制约又相互协调。对此，可采取三种途径来实现两者“双剑合璧、合作共赢”。充分发挥立法对改革的引领、规范、推动和保障作用，建议提请省或市层面尽快出台乡镇（街道）综合行政执法条例等地方性法规，明确由原业务主管部门继续履行日常监管职责，发现违法线索和情形的，依法采取相关措施、保存证据，及时移送乡镇（街道），并提供必要的专业技术力量支撑保障和服务；对法律、法规未规定或规定不明确的行政执法与日常监管职责界限，可以结合地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法地方各级人民政府机构设置和编制管理条例等规定，由县区政府以职责边界清单的形式逐项界定乡镇（街道）与原业务主管部门之间的职责分工；乡镇（街道）在行政执法过程中发现原业务主管部门不履行日常监管职责，致使国家利益或社会公共利益受到侵害时，可及时将该情况通报检察机关，由检察机关依法提出检察建议，督促该部门依法履行日常监管职责，该部门无正当理由拒不履行的，检察机关则依法向人民法院提起行政公益诉讼，判决该部门在一定期限内履行日常监管职责。（二）执法赋权尚未因地制宜。改革中，未充分考虑每个乡镇（街道）的地域面积、人口总量、经济体量、工作基础、产业特点、发展水平等客观差异化因素进行区别化的执法赋权，导致执法赋权事项难以充分“接地气:比如部分乡镇（街道）所急需的农业生产资料管理、道路管理、殡葬管理等与群众生产生活密切相关、面广量大、常见多发的专业技术要求适宜的执法赋权事项没有下放，影响当地群众对改革的更大满意度和更多获得感。对策：在省指导目录基础之上，综合考虑每个乡镇（街道）发展阶段、区位特点、资源禀赋及城镇化程度等方面客观因素，本着共性与个性相结合原则，分别梳理形成适合于各乡镇（街道）地域实际的执法赋权事项清单，做到按需下放、应放尽放，最大限度地对接基层所需、发展所需、民生所需，让改革取得更硬实的预期成效。（三）执法力量尚未统筹配足。受制于全区编制总量少、原业务主管部门的编制人员数量本身已十分吃紧等因素，编制和人员难以下沉乡镇（街道）问题比较突出。加之乡镇（街道）在编在岗的综合执法人员数量有限、执法力量薄弱的现象普遍存在,对承接好执法赋权事项带来严峻挑战。另外，乡镇（街道）现有法制审核人员中符合行政处罚法第五十八条规定的通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格条件的几乎凤毛麟角，案件审核程序存在法律风险。对策：加大内部人员力量挖潜创新力度，以乡镇（街道）现有持有行政执法证人员为基数，建立综合执法人员名录库，经县区政府批准或授权，可视情跨镇域统筹调配名录库内人员进行执法办案，以缓解乡镇（街道）执法办案力量不足矛盾。对暂未配备符合法定条件的法制审核人员的，可采取通过政府购买服务等方式，从社会上聘请在行政执法、行政复议、行政诉讼等方面实践经验丰富、法律素养较高的律师或取得法律职业资格的法律工作者担任法制审核人员，严把案件的事实证据关、程序环节关、法律适用关、定性裁量关。必要时，多个乡镇（街道）可共同聘用符合法定条件的法制审核人员。（4） 执法配套尚未全面到位。当前，乡镇（街道）综合行政执法工作涉及面广、环境艰苦、风险较高、责任重大，加之未出台激励、容错、职业保障等配套机制，综合执法人员心理压力较大，顾虑较多，职业成就感和荣誉感缺失，执法办案热情和积极性不够高。（5） 对策：结合省委组织部*省深入推进行政执法类公务员分类管理实施方案，建立定量考核与定性评价相衔接的科学合理的乡镇（街道）综合行政执法绩效考评机制，将执法办案的数量、质量、效率、纪律和协同等情况，作为考核评价的主要依据，考评结果与评先评优、表彰奖励、职级晋升、岗位调整、干部任用、休假疗养等挂钩，竭力营造愿执法、能执法、善执法的良好工作生态。对因依法办案而遭不实甚至恶意投诉举报、诬告以及诽谤、侮辱的，乡镇（街道）和有关部门、媒体单位应第一时间为其澄清事实，恢复名誉，消除不良影响。建立乡镇（街道）综合执法人员容错免责机制，对其在执法办案中出现的失误，只要主观上是为了深化乡镇（街道）综合行政执法改革、客观上未徇私情谋私利，实行容错免责，且评先评优、表彰奖励、职级晋升、岗位调整、干部任用、休假疗养等均不受影响，从而激励其以更饱满的热情、更强烈的担当，投身于基层执法工作。此外，还可建立乡镇（街道）综合执法人员职业安全健康保障机制，为其提供人身意外伤害保险、伤亡特别抚恤金之类的保障，以解除其后顾之忧。